Tema 6. La Administración Local: concepto. Entidades que comprende la Administración Local. El municipio: concepto y elementos. La organización municipal. Órganos necesarios y complementarios: Competencias.

Este tema se estudia con la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), artículos 1 a 30 y 121 a 138 (título X, municipios de gran población), y con la Ley 22/2006, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid (L22-2006), artículos 1 a 30. La Ley 22/2006 regula el régimen especial de la Villa de Madrid [L22-2006, art. 1.1]; en las materias que no regula se aplica la legislación estatal básica de gobierno y administración local [L22-2006, art. 1.2]. Por eso, cuando ambas leyes tratan el mismo órgano con reglas distintas, para Madrid rige la Ley 22/2006 y la LBRL completa lo que esta no prevé [L22-2006, art. 1.2].

1. La Administración Local: concepto y principios

1.1. Concepto y autonomía

• Los Municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades [LBRL, art. 1.1].
• La Provincia y, en su caso, la Isla gozan de idéntica autonomía para la gestión de sus intereses [LBRL, art. 1.2].
• La legislación estatal y autonómica debe asegurarles su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles competencias conforme a los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria [LBRL, art. 2.1].
• Las Leyes básicas del Estado determinan las competencias que deban corresponder a los entes locales en las materias que regulen [LBRL, art. 2.2].

1.2. Principios de actuación y relaciones

• Las entidades locales sirven con objetividad los intereses públicos y actúan según los principios de eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho [LBRL, art. 6.1]. Los Tribunales controlan la legalidad de sus acuerdos y actos [LBRL, art. 6.2].
• Con las demás Administraciones rigen los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos [LBRL, art. 10.1]. Las funciones de coordinación son compatibles con la autonomía local [LBRL, art. 10.4].

1.3. Potestades y capacidad

Como Administraciones públicas de carácter territorial, corresponden en todo caso a municipios, provincias e islas [LBRL, art. 4.1]:

• Potestades reglamentaria y de autoorganización; tributaria y financiera; de programación o planificación; expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes [LBRL, art. 4.1].
• Presunción de legitimidad y ejecutividad de sus actos; potestades de ejecución forzosa, sancionadora y de revisión de oficio [LBRL, art. 4.1].
• Prerrogativas de la Hacienda Pública para sus créditos e inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos de las leyes [LBRL, art. 4.1.h)].

Las mancomunidades tienen las potestades que fijen sus Estatutos y, en su defecto, todas las anteriores que sean precisas para su finalidad [LBRL, art. 4.3]. Las entidades locales tienen plena capacidad jurídica para adquirir y enajenar bienes, celebrar contratos, establecer y explotar obras o servicios públicos, obligarse, interponer recursos y ejercitar acciones [LBRL, art. 5].

1.4. Clases de competencias

• Las competencias son propias o atribuidas por delegación [LBRL, art. 7.1].
• Las propias solo pueden determinarse por Ley y se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad [LBRL, art. 7.2].
• Las delegadas se ejercen en los términos de la delegación, con sujeción al artículo 27 [LBRL, art. 7.3].
• Solo se ejercen competencias distintas si no se pone en riesgo la sostenibilidad financiera ni hay ejecución simultánea del mismo servicio con otra Administración, con informes previos necesarios y vinculantes [LBRL, art. 7.4].

2. Entidades que comprende la Administración Local

La LBRL distingue dos grupos [LBRL, art. 3]:

Los entes de ámbito territorial inferior al Municipio (caseríos, parroquias, aldeas, barrios, pedanías y análogos) los regulan las leyes autonómicas, carecen de personalidad jurídica y son una forma de organización desconcentrada del municipio para núcleos de población separados [LBRL, art. 24 bis.1]. La iniciativa corresponde a la población interesada o al Ayuntamiento, que debe ser oído en todo caso [LBRL, art. 24 bis.2].

3. El municipio: concepto y elementos

3.1. Concepto y elementos

• El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado; tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines [LBRL, art. 11.1].
• Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización [LBRL, art. 11.2].

3.2. El territorio

• El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias [LBRL, art. 12.1], y cada municipio pertenece a una sola provincia [LBRL, art. 12.2].
• La creación o supresión de municipios y la alteración de términos se regulan por la legislación autonómica; la alteración nunca puede modificar los límites provinciales y exige audiencia de los municipios interesados, dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico, si existiere, e informe de la Administración que ejerza la tutela financiera [LBRL, art. 13.1].
• Solo se crean municipios sobre núcleos de población territorialmente diferenciados de al menos 4.000 habitantes y financieramente sostenibles [LBRL, art. 13.2].
• Los municipios colindantes de la misma provincia pueden fusionarse por convenio; el resultante no puede segregarse hasta pasados diez años [LBRL, art. 13.4]. El convenio se aprueba por mayoría simple de cada pleno [LBRL, art. 13.6].
• Los cambios de denominación solo tienen «carácter oficial» tras anotarse en el Registro estatal y publicarse en el «Boletín Oficial del Estado» [LBRL, art. 14.1]; la denominación puede ser en castellano, en «cualquier otra lengua española oficial en la respectiva Comunidad Autónoma» o en ambas [LBRL, art. 14.2].

3.3. La población: padrón y vecindad

• Toda persona que viva en España debe inscribirse en el Padrón del municipio de residencia habitual; quien viva en varios, en el que habite más tiempo al año. Los inscritos son la población y los vecinos, y la condición de vecino se adquiere en el momento de la inscripción [LBRL, art. 15].
• El Padrón es el registro administrativo de los vecinos; sus datos prueban la residencia y el domicilio habitual, y sus certificaciones son documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos [LBRL, art. 16.1].
• Los extranjeros sin autorización de residencia de larga duración ajenos a la Unión Europea y al Espacio Económico Europeo renuevan la inscripción cada dos años; si no lo hacen, la caducidad puede declararse sin audiencia previa [LBRL, art. 16.1].
• Son datos obligatorios, entre otros, nombre y apellidos, sexo, domicilio habitual, nacionalidad, lugar y fecha de nacimiento, documento de identidad y título escolar o académico [LBRL, art. 16.2].
• El Ayuntamiento forma, mantiene, revisa y custodia el Padrón [LBRL, art. 17.1]. Las discrepancias las resuelve la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística [LBRL, art. 17.3], a propuesta vinculante del Consejo de Empadronamiento [LBRL, art. 17.4].

Son derechos y deberes de los vecinos ser elector y elegible, participar en la gestión municipal, utilizar los servicios públicos, contribuir con las prestaciones legalmente previstas, ser informado previa petición razonada, pedir la consulta popular, exigir el servicio público de una competencia propia obligatoria y ejercer la iniciativa popular [LBRL, art. 18.1]. La inscripción de extranjeros no prueba su residencia legal en España [LBRL, art. 18.2].

3.4. La organización

• El gobierno y la administración municipal corresponden al ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales, salvo en Concejo Abierto [LBRL, art. 19.1].
• Los Concejales se eligen por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y el Alcalde por los Concejales o por los vecinos [LBRL, art. 19.2].
• Los municipios del título X se rigen por él y, en lo no previsto, por el régimen común [LBRL, art. 19.3].

4. La organización municipal: régimen común

4.1. Órganos necesarios y complementarios

La organización municipal responde a estas reglas [LBRL, art. 20.1]:

• En los órganos de estudio e informe participan todos los grupos políticos, en proporción a sus Concejales [LBRL, art. 20.1.c)].
• Las leyes autonómicas pueden establecer una organización municipal complementaria [LBRL, art. 20.2], y los municipios, en sus reglamentos orgánicos, otros órganos complementarios [LBRL, art. 20.3].
• Los municipios pueden crear órganos territoriales de gestión desconcentrada para facilitar la participación ciudadana [LBRL, art. 24.1].

4.2. El Alcalde

El Alcalde es el Presidente de la Corporación [LBRL, art. 21.1]. Entre sus atribuciones:

• Dirigir el gobierno y la administración municipal, representar al ayuntamiento y dictar bandos [LBRL, art. 21.1].
• Convocar y presidir el Pleno y la Junta de Gobierno Local y decidir los empates con voto de calidad [LBRL, art. 21.1.c)].
• Concertar operaciones de crédito previstas en el Presupuesto cuyo importe acumulado no supere el 10 % de los recursos ordinarios (las de tesorería, el 15 % de los ingresos corrientes liquidados del ejercicio anterior) [LBRL, art. 21.1.f)].
• Desempeñar la jefatura superior de todo el personal [LBRL, art. 21.1.h)] y la jefatura de la Policía Municipal [LBRL, art. 21.1.i)].
• Adoptar personalmente, en caso de catástrofe o infortunios públicos, las medidas necesarias, dando cuenta inmediata al Pleno [LBRL, art. 21.1.m)].
• Otorgar licencias, salvo atribución sectorial al Pleno o a la Junta [LBRL, art. 21.1.q)], y nombrar a los Tenientes de Alcalde [LBRL, art. 21.2].

No puede delegar convocar y presidir el Pleno y la Junta, el voto de calidad, las operaciones de crédito, la jefatura superior del personal, la separación y el despido, ni los párrafos a), e), j), k), l) y m); el j) sí puede delegarlo en la Junta de Gobierno Local [LBRL, art. 21.3].

4.3. El Pleno

El Pleno, integrado por todos los Concejales, lo preside el Alcalde [LBRL, art. 22.1]. Le corresponden, entre otras, el control y la fiscalización de los órganos de gobierno, los acuerdos sobre el término municipal y los símbolos, el planeamiento general, el reglamento orgánico y las ordenanzas, los presupuestos y la plantilla [LBRL, art. 22.2]. Vota la moción de censura y la cuestión de confianza, públicas y por llamamiento nominal [LBRL, art. 22.3]. Puede delegar en el Alcalde y en la Junta, salvo los párrafos a) a i), l) y p) del apartado 2 y el apartado 3 [LBRL, art. 22.4].

4.4. Junta de Gobierno Local y Tenientes de Alcalde

• La Junta la integran el Alcalde y Concejales en número no superior al tercio del número legal, nombrados y separados libremente por él, dando cuenta al Pleno [LBRL, art. 23.1]. Asiste al Alcalde y ejerce las atribuciones delegadas o legales [LBRL, art. 23.2].
• Los Tenientes de Alcalde sustituyen al Alcalde, por orden de nombramiento, en vacante, ausencia o enfermedad; se designan entre los miembros de la Junta o, donde no exista, entre los Concejales [LBRL, art. 23.3].

4.5. Concejo Abierto

• Funcionan en Concejo Abierto los municipios que tradicional y voluntariamente cuentan con ese régimen y aquellos en que lo aconsejen su localización geográfica u otras circunstancias [LBRL, art. 29.1]. En el segundo caso se requiere petición de la mayoría de los vecinos, decisión por dos tercios del Ayuntamiento y aprobación de la Comunidad Autónoma [LBRL, art. 29.2].
• El gobierno corresponde a un Alcalde y una asamblea vecinal de todos los electores [LBRL, art. 29.3].
• Los alcaldes de municipios de menos de 100 residentes pueden convocar a los vecinos a Concejo Abierto para decisiones de especial trascendencia y deben someterse a su criterio [LBRL, art. 29.4].

5. Competencias municipales

5.1. Competencias propias

El Municipio ejerce en todo caso como competencias propias, entre otras, urbanismo, medio ambiente urbano, agua potable, infraestructura viaria, atención a personas en riesgo de exclusión, salubridad pública, cementerios, deporte y cultura [LBRL, art. 25.2], y en particular:

• Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios [LBRL, art. 25.2.f)].
• Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad; transporte colectivo urbano [LBRL, art. 25.2.g)].

Estas competencias se determinan por Ley [LBRL, art. 25.3], sin atribuir la misma competencia simultáneamente a otra Administración [LBRL, art. 25.5].

5.2. Servicios mínimos obligatorios

Servicios que los Municipios deben prestar en todo caso, acumulativos por tramo [LBRL, art. 26.1]:

En los municipios de menos de 20.000 habitantes, la Diputación coordina residuos, agua, limpieza viaria, acceso, pavimentación y alumbrado [LBRL, art. 26.2].

5.3. Competencias delegadas

• La delegación del Estado o de las Comunidades Autónomas fija su alcance y duración, que no puede ser inferior a cinco años [LBRL, art. 27.1].
• Requiere aceptación del Municipio [LBRL, art. 27.5] y financiación suficiente, siendo nula sin dotación presupuestaria [LBRL, art. 27.6].
• Si el Municipio incumple las directrices o requerimientos, la Administración delegante puede revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia [LBRL, art. 27.4].

6. Municipios de gran población (título X de la LBRL)

6.1. Ámbito

El título X se aplica a los municipios de más de 250.000 habitantes, a las capitales de provincia de más de 175.000 y, si lo deciden las Asambleas Legislativas a iniciativa del ayuntamiento, a capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de instituciones autonómicas y a municipios de más de 75.000 con circunstancias especiales [LBRL, art. 121.1]. La nueva corporación tiene seis meses para adaptarse [LBRL, art. 121.2], y el régimen se mantiene aunque la población baje [LBRL, art. 121.3].

6.2. Órganos

• Pleno: formado por el Alcalde y los Concejales, es el órgano de máxima representación política [LBRL, art. 122.1]; lo convoca y preside el Alcalde, que puede delegar exclusivamente la convocatoria y la presidencia en un concejal [LBRL, art. 122.2]. Solo delega en las comisiones los párrafos d), k), m) y ñ) [LBRL, art. 123.3].
• Alcalde: ostenta la máxima representación del municipio [LBRL, art. 124.1], responde de su gestión política ante el Pleno [LBRL, art. 124.2] y tiene tratamiento de Excelencia [LBRL, art. 124.3].
• Tenientes de Alcalde: tratamiento de Ilustrísima [LBRL, art. 125.2].
• Junta de Gobierno Local: los no concejales no pueden superar un tercio de sus miembros, excluido el Alcalde, y para su válida constitución los concejales presentes deben superar a los no concejales [LBRL, art. 126.2]. Sus deliberaciones son secretas [LBRL, art. 126.5].
• Distritos: los ayuntamientos deben crearlos [LBRL, art. 128.1] y su presidencia corresponde a un concejal [LBRL, art. 128.3].
• Consejo Social de la Ciudad [LBRL, art. 131.1] y Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones [LBRL, art. 132.1].

Órganos superiores y directivos [LBRL, art. 130.1]:

Existen además un órgano de gestión tributaria que el Pleno puede crear [LBRL, art. 135.1], la Intervención general municipal [LBRL, art. 136.1], un órgano de reclamaciones económico-administrativas [LBRL, art. 137.1] y la Conferencia de ciudades [LBRL, art. 138].

7. El régimen especial de Madrid (Ley 22/2006)

7.1. Autonomía y capitalidad

• Madrid goza de autonomía para la gestión de sus intereses [L22-2006, art. 2.1], y la Ley le atribuye competencias en infraestructuras, movilidad, seguridad ciudadana y régimen jurídico y procedimiento [L22-2006, art. 2.3].
• El régimen de capitalidad comprende la seguridad ciudadana en acontecimientos internacionales o nacionales, la protección en reuniones y manifestaciones de dimensión estatal y el régimen protocolario, entre otras materias [L22-2006, art. 4].
• La Comisión Interadministrativa de Capitalidad tiene igual número de miembros de las tres administraciones [L22-2006, art. 5.2]; la preside el Estado [L22-2006, art. 6.1].

7.2. Órganos de gobierno

El Pleno es el órgano deliberante; son ejecutivos el Alcalde, la Junta de Gobierno, los Tenientes de Alcalde, los Concejales con responsabilidades de gobierno y los miembros no electos de la Junta [L22-2006, art. 7].

• Pleno: sesiones públicas, salvo debate y votación secretos acordados por mayoría absoluta cuando afecten al artículo 18.1 de la Constitución [L22-2006, art. 9.2]. A iniciativa del Alcalde puede elegir Presidente y Vicepresidente entre los Concejales por mayoría absoluta; si nadie la obtiene, se vota entre los dos más votados y, en caso de empate, gana el candidato de la lista con más votos en las elecciones municipales [L22-2006, art. 10.2]. No delega los párrafos a), b), c), e), f), g), h), j), k), m), ñ) y p), y solo delega en sus Comisiones [L22-2006, art. 11.3].
• Secretario General del Pleno: funcionario con habilitación de carácter nacional nombrado por el Presidente del Pleno [L22-2006, art. 13.1].
• Alcalde: impulsa la política municipal y responde ante el Pleno [L22-2006, art. 14.1]; ejerce la superior jefatura de la policía municipal [L22-2006, art. 14.3.g)].
• Tenientes de Alcalde: concejales de la Junta que le sustituyen por orden de nombramiento [L22-2006, art. 15].
• Junta de Gobierno: hasta un tercio del número legal del Pleno, además del Alcalde; los no concejales tienen los derechos económicos que fije el Pleno [L22-2006, art. 16.2]. Sus sesiones son secretas, salvo acuerdo de la propia Junta [L22-2006, art. 16.5]. Aprueba, entre otros, los proyectos de ordenanzas y reglamentos y el proyecto de presupuesto, y ejerce la potestad sancionadora y concede licencias [L22-2006, art. 17.1]; no delega los párrafos a), b), c), d), h) e i) [L22-2006, art. 17.2].
• Para ser titular o miembro de un órgano ejecutivo se requiere ser mayor de edad, disfrutar del sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y no estar inhabilitado por sentencia judicial firme [L22-2006, art. 18.1].

7.3. Administración municipal

• Principios: jerarquía, eficacia, descentralización funcional, desconcentración, coordinación y servicio al ciudadano [L22-2006, art. 19.1].
• El Pleno debe crear Distritos como divisiones territoriales de gestión desconcentrada [L22-2006, art. 22.1], presididos por un Concejal [L22-2006, art. 22.2].
• El Tribunal Económico-Administrativo Municipal tiene un mínimo de tres miembros, en número impar, designados por mayoría absoluta del Pleno [L22-2006, art. 25.4].
• Los titulares de la Intervención General [L22-2006, art. 23.2] y de la Tesorería [L22-2006, art. 24.2] son funcionarios con habilitación de carácter nacional nombrados por la Junta de Gobierno.
• El Pleno puede crear un órgano especializado para la defensa de los derechos de los vecinos [L22-2006, art. 27.1], que le da cuenta mediante un informe anual [L22-2006, art. 27.2]. El titular de la Asesoría Jurídica lo nombra y separa la Junta de Gobierno [L22-2006, art. 28.2].