Tema 16. La Policía Local como servicio público. Colaboración con otros servicios públicos municipales. La Policía Local y la Seguridad Pública. La Protección Civil y la Seguridad Ciudadana: su relación con la Policía Local.

El tema se apoya en cuatro normas: la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LO2-1986), que regula los Cuerpos de Policía Local, sus funciones y las Juntas Locales de Seguridad [LO2-1986, art. 51.1; LO2-1986, art. 53.1; LO2-1986, art. 54.1]; la Ley 1/2018, de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad de Madrid (L1-2018-CM), que fija la gestión directa y las funciones de los cuerpos madrileños [L1-2018-CM, art. 10; L1-2018-CM, art. 11]; la Ley Orgánica 4/2015, de protección de la seguridad ciudadana (LO4-2015) [LO4-2015, art. 1.2]; y la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil (L17-2015) [L17-2015, art. 1.2]. De la Ley 17/2015 se resumen los preceptos más ligados al título (concepto, derechos y deberes, planes, respuesta a emergencias, servicios de intervención y régimen sancionador) y se dejan fuera la recuperación de zonas afectadas, la formación y la cooperación internacional.

1. La Policía Local como servicio público

1.1. Creación y ámbito territorial

• Los municipios podrán crear cuerpos de policía propios, conforme a la LO 2/1986, a la Ley de Bases de Régimen Local y a la legislación autonómica [LO2-1986, art. 51.1].
• Donde no exista policía municipal, sus cometidos los ejerce el personal que custodia y vigila bienes, servicios e instalaciones, con la denominación de guardas, vigilantes, agentes, alguaciles o análogos [LO2-1986, art. 51.2].
• Estos cuerpos solo actúan en el ámbito territorial de su municipio, salvo en situaciones de emergencia y previo requerimiento de las autoridades competentes [LO2-1986, art. 51.3].
• Cuando protegen a autoridades de las corporaciones locales, pueden actuar fuera del término municipal con autorización del Ministerio del Interior o de la autoridad de la comunidad autónoma que tenga cuerpo de policía autonómica, si toda la actuación se desarrolla en el territorio de esa comunidad [LO2-1986, art. 51.3].

1.2. Naturaleza y régimen

• Los Cuerpos de Policía Local son Institutos armados, de naturaleza civil, con estructura y organización jerarquizada [LO2-1986, art. 52.1].
• Su régimen estatutario se rige por los principios generales de los capítulos II y III del título I y por la sección cuarta del capítulo IV del título II de la LO 2/1986, con la adecuación que exija su dependencia, por las disposiciones de las Comunidades Autónomas y por los Reglamentos específicos y demás normas de los Ayuntamientos [LO2-1986, art. 52.1].

1.3. Gestión directa del servicio

• En la Comunidad de Madrid, las competencias de las corporaciones locales en el mantenimiento de la seguridad pública se ejercen directamente por ellas, sin poder utilizar sistemas de gestión indirecta [L1-2018-CM, art. 10].

1.4. Funciones

La LO 2/1986 enumera las funciones que deberán ejercer los Cuerpos de Policía Local [LO2-1986, art. 53.1]:

• a) Proteger a las Autoridades de las Corporaciones Locales y vigilar o custodiar sus edificios e instalaciones [LO2-1986, art. 53.1.a)].
• b) Ordenar, señalizar y dirigir el tráfico en el casco urbano, según las normas de circulación [LO2-1986, art. 53.1.b)].
• c) Instruir atestados por accidentes de circulación dentro del casco urbano [LO2-1986, art. 53.1.c)].
• d) Policía Administrativa en lo relativo a Ordenanzas, Bandos y demás disposiciones municipales [LO2-1986, art. 53.1.d)].
• e) Participar en las funciones de Policía Judicial, en la forma del artículo 29.2 de la LO 2/1986 [LO2-1986, art. 53.1.e)].
• f) Prestar auxilio en accidente, catástrofe o calamidad pública, participando en la ejecución de los planes de Protección Civil [LO2-1986, art. 53.1.f)].
• g) Efectuar diligencias de prevención y actuaciones para evitar actos delictivos, en el marco de colaboración de las Juntas de Seguridad [LO2-1986, art. 53.1.g)].
• h) Vigilar los espacios públicos y colaborar con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y con la Policía autonómica en la protección de manifestaciones y el orden en grandes concentraciones humanas, cuando sean requeridos [LO2-1986, art. 53.1.h)].
• i) Cooperar en la resolución de los conflictos privados cuando sean requeridos [LO2-1986, art. 53.1.i)].

La Ley 1/2018 de Madrid recoge las funciones de los Cuerpos de policía local de la Comunidad con una redacción más amplia [L1-2018-CM, art. 11]. Lo que añade o precisa respecto de la lista estatal:

• El resto de letras de la ley madrileña coincide en sustancia con la estatal: protección de autoridades y edificios municipales [L1-2018-CM, art. 11.e)], auxilio en accidentes, catástrofes o calamidad pública y ejecución de los planes de protección civil [L1-2018-CM, art. 11.g)], diligencias de prevención [L1-2018-CM, art. 11.h)], manifestaciones y grandes concentraciones cuando sean requeridos [L1-2018-CM, art. 11.k)] y conflictos privados cuando sean requeridos [L1-2018-CM, art. 11.l)].

1.5. Comunicación de las actuaciones

• Según la LO 2/1986, las actuaciones de las funciones de las letras c) (atestados de tráfico) y g) (diligencias de prevención) deben comunicarse a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado competentes [LO2-1986, art. 53.2].
• Según la Ley 1/2018, las actuaciones en ejercicio de las funciones del artículo 11 deben comunicarse a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado competentes cuando así lo establezca la legislación vigente y los criterios de coordinación de esa ley [L1-2018-CM, art. 12].

2. Colaboración con otros servicios públicos municipales

• La Policía Local protege a las autoridades de las corporaciones locales y vigila o custodia los edificios e instalaciones de titularidad municipal [L1-2018-CM, art. 11.e)].
• Ejerce la policía administrativa sobre el cumplimiento de ordenanzas, bandos y demás disposiciones municipales [L1-2018-CM, art. 11.a)], y vela por las normas de medio ambiente cuya vigilancia sea competencia municipal [L1-2018-CM, art. 11.d)].
• En violencia de género coopera con los servicios y otros agentes sociales en el desarrollo de sus funciones [L1-2018-CM, art. 11.j)].
• En los municipios sin policía, el personal de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones asume sus cometidos [LO2-1986, art. 51.2].
• En los municipios de gran población y en las Ciudades con Estatuto de Autonomía, el Pleno (o la Asamblea) puede asignar a funcionarios propios el ejercicio exclusivo de la función de ordenar, señalizar y dirigir el tráfico [LO2-1986, art. 53.3].
• Esos funcionarios son agentes de la autoridad, subordinados a los miembros de la Policía Local, no se integran en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y su creación no puede incrementar el número de efectivos ni los costes de personal [LO2-1986, art. 53.3].
• En protección civil son servicios públicos de intervención y asistencia, junto a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, los Servicios Técnicos de Protección Civil y Emergencias de todas las Administraciones y los Servicios de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamento, entre otros [L17-2015, art. 17.1].
• Todas las autoridades y funcionarios públicos deben colaborar con las autoridades de seguridad ciudadana y prestarles el auxilio posible y adecuado [LO4-2015, art. 7.1].
• El personal que realice funciones de policía administrativa tiene el especial deber de colaborar en los fines de la LO 4/2015 [LO4-2015, art. 7.4].

3. La Policía Local y la seguridad pública

• La Ley 17/2015 se dicta al amparo del artículo 149.1.29.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de seguridad pública [L17-2015, disp. final primera].
• La protección civil es, a su vez, instrumento de la política de seguridad pública [L17-2015, art. 1.1].
• Las corporaciones locales tienen competencias en el mantenimiento de la seguridad pública, que ejercen siempre de forma directa [L1-2018-CM, art. 10].

3.1. La Junta Local de Seguridad

• En los municipios con Cuerpo de Policía propio podrá constituirse una Junta Local de Seguridad, órgano competente para establecer las formas y procedimientos de colaboración entre los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en su territorio [LO2-1986, art. 54.1].
• Su constitución y composición se determinan reglamentariamente [LO2-1986, art. 54.2].
• La presidencia es del Alcalde, salvo que asista el Gobernador civil de la provincia, en cuyo caso la presidencia es compartida [LO2-1986, art. 54.2].

4. La seguridad ciudadana

4.1. Concepto, objeto y ámbito

• La seguridad ciudadana es un requisito indispensable para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas; su salvaguarda, como bien jurídico de carácter colectivo, es función del Estado [LO4-2015, art. 1.1].
• La LO 4/2015 regula actuaciones orientadas a la tutela de la seguridad ciudadana mediante la protección de personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad de los ciudadanos [LO4-2015, art. 1.2].
• Se aplica en todo el territorio nacional [LO4-2015, art. 2.1].
• Quedan fuera las prescripciones sobre el buen orden de los espectáculos mediante acción administrativa ordinaria, aunque intervengan las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, si esa intervención forma parte del sistema preventivo habitual del espectáculo [LO4-2015, art. 2.2].

4.2. Fines

Son fines de la ley y de la acción de los poderes públicos [LO4-2015, art. 3]:

• a) Proteger el libre ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas [LO4-2015, art. 3.a)].
• b) Garantizar el normal funcionamiento de las instituciones [LO4-2015, art. 3.b)].
• c) Preservar la seguridad y la convivencia ciudadanas [LO4-2015, art. 3.c)].
• d) El respeto a las Leyes, a la paz y a la seguridad ciudadana en el ejercicio de los derechos [LO4-2015, art. 3.d)].
• e) Proteger personas y bienes, con especial atención a los menores y a las personas con discapacidad necesitadas de especial protección [LO4-2015, art. 3.e)].
• f) La pacífica utilización de vías y bienes demaniales y espacios de uso público [LO4-2015, art. 3.f)].
• g) La normalidad en la prestación de los servicios básicos para la comunidad [LO4-2015, art. 3.g)].
• h) Prevenir delitos e infracciones administrativas relacionadas con estos fines y sancionar las tipificadas en la ley [LO4-2015, art. 3.h)].
• i) La transparencia de los poderes públicos en seguridad ciudadana [LO4-2015, art. 3.i)].

4.3. Principios rectores

• Las potestades de la ley se rigen por los principios de legalidad, igualdad de trato y no discriminación, oportunidad, proporcionalidad, eficacia, eficiencia y responsabilidad, con control administrativo y jurisdiccional [LO4-2015, art. 4.1].
• Los capítulos III y V se interpretan del modo más favorable a los derechos fundamentales, en especial reunión y manifestación, expresión e información, libertad sindical y huelga [LO4-2015, art. 4.1].
• Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se sujetan a los principios básicos de actuación del artículo 5 de la LO 2/1986 [LO4-2015, art. 4.2].
• La intervención se justifica por una amenaza concreta o un comportamiento objetivamente peligroso que pueda provocar un perjuicio real para la seguridad ciudadana [LO4-2015, art. 4.3].

4.4. Autoridades y órganos competentes

• Corresponde al Gobierno, a través del Ministerio del Interior, la preparación, dirección y ejecución de la política de seguridad ciudadana, sin perjuicio de las competencias de otras administraciones [LO4-2015, art. 5.1].
• En la Administración General del Estado son autoridades competentes: el Ministro del Interior, el Secretario de Estado de Seguridad, los órganos directivos del Ministerio con esa condición, los Delegados del Gobierno en las comunidades autónomas y en Ceuta y Melilla, y los Subdelegados del Gobierno y Directores Insulares [LO4-2015, art. 5.2].
• También lo son las de las comunidades autónomas con competencias en la materia y cuerpo de policía propio [LO4-2015, art. 5.3].
• Las autoridades locales ejercen sus facultades conforme a la LO 2/1986 y a la legislación de régimen local, espectáculos públicos, actividades recreativas y actividades clasificadas [LO4-2015, art. 5.4].

4.5. Cooperación y deber de colaboración

• Las administraciones con competencias en seguridad ciudadana se rigen por los principios de cooperación y lealtad institucional, facilitándose información y asistencia técnica y coordinando acciones cuando sea preciso [LO4-2015, art. 6].
• Las autoridades y funcionarios que, por su cargo, conozcan hechos que perturben gravemente la seguridad ciudadana deben ponerlos inmediatamente en conocimiento de la autoridad competente [LO4-2015, art. 7.1].
• Las autoridades y los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad pueden recabar la ayuda de los particulares, en especial en grave calamidad pública o catástrofe extraordinaria, siempre que no implique riesgo personal; quien sufra daños será indemnizado [LO4-2015, art. 7.2].
• Las empresas de seguridad privada, los despachos de detectives y el personal de seguridad privada tienen un especial deber de auxiliar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y seguir sus instrucciones [LO4-2015, art. 7.3].

5. La protección civil

5.1. Concepto y definiciones

• La protección civil es el servicio público que protege a personas y bienes garantizando una respuesta adecuada ante emergencias y catástrofes de causas naturales o derivadas de la acción humana, accidental o intencionada [L17-2015, art. 1.1].

La ley define estos conceptos [L17-2015, art. 2]:

5.2. El Sistema Nacional de Protección Civil

• Integra la actividad de protección civil de todas las Administraciones Públicas para una respuesta coordinada y eficiente [L17-2015, art. 3.1].
• Sus actuaciones son prever los riesgos, planificar medios y medidas, la intervención operativa de respuesta inmediata, la recuperación y la coordinación, seguimiento y evaluación del Sistema [L17-2015, art. 3.1].
• Principios: colaboración, cooperación, coordinación, solidaridad interterritorial, subsidiariedad, eficiencia, participación, inclusión y accesibilidad universal de las personas con discapacidad [L17-2015, art. 3.2].
• La Administración Local está representada en el Consejo Nacional de Protección Civil por la Federación Española de Municipios y Provincias [L17-2015, art. 39.1]; lo preside el Ministro del Interior y funciona en Pleno y Comisión Permanente [L17-2015, art. 39.2].

5.3. Derechos y deberes de los ciudadanos

• Todos los residentes en España tienen derecho a ser atendidos en caso de catástrofe [L17-2015, art. 5.1], a ser informados de los riesgos colectivos [L17-2015, art. 6.1], tanto en la emergencia como preventivamente [L17-2015, art. 6.2], y a participar en la elaboración de normas y planes [L17-2015, art. 7.1].
• Ciudadanos y personas jurídicas deben colaborar, personal o materialmente, si lo requiere la autoridad competente, conforme al artículo 30.4 de la Constitución [L17-2015, art. 7 bis.1].
• En emergencia, toda persona mayor de edad debe realizar las prestaciones personales que exijan las autoridades, sin derecho a indemnización, y cumplir sus órdenes e instrucciones [L17-2015, art. 7 bis.2].
• Cabe la requisa temporal de bienes, su intervención u ocupación transitoria y la suspensión de actividades; quien sufra perjuicios en sus bienes tiene derecho a indemnización [L17-2015, art. 7 bis.3].
• Para entrar en un domicilio o evacuar personas en peligro se aplica el artículo 15.2 de la LO 4/2015 [L17-2015, art. 7 bis.4].
• Las medidas restrictivas duran solo el tiempo estrictamente necesario [L17-2015, art. 7 bis.5].
• Sobrevenida la emergencia, los ciudadanos deben actuar según las indicaciones de los agentes de los servicios públicos competentes [L17-2015, art. 7 ter.1].
• El voluntariado colabora a través de sus entidades, sin relación de empleo con la Administración [L17-2015, art. 7 quater.1].

5.4. Los planes de protección civil

• Son instrumentos de previsión del marco orgánico-funcional, de la movilización de recursos y del esquema de coordinación de las Administraciones [L17-2015, art. 14.1].
• Son el Plan Estatal General, los Planes Territoriales (autonómicos o locales), los Planes Especiales y los Planes de Autoprotección [L17-2015, art. 14.2].
• Los Planes Territoriales de una Entidad Local los aprueba la Administración local competente, según su legislación específica [L17-2015, art. 15.2].
• Los Planes Especiales de riesgo nuclear y de conflicto bélico son siempre de competencia estatal [L17-2015, art. 15.3].

5.5. Emergencias de interés nacional

• Son las que requieren aplicar la LO 4/1981 de los estados de alarma, excepción y sitio, las que afectan a varias Comunidades Autónomas con recursos supraautonómicos y las que requieren una dirección nacional [L17-2015, art. 28].
• Las declara el Ministro del Interior, por iniciativa propia (con comunicación previa a la Comunidad afectada) o a instancia de las Comunidades Autónomas o de los Delegados del Gobierno [L17-2015, art. 29].
• Declarada, el Ministro asume la dirección y la gestión de todos los recursos estatales, autonómicos y locales del territorio afectado [L17-2015, art. 30.1].

6. Relación de la protección civil y la seguridad ciudadana con la Policía Local

• Entre las funciones de la Policía Local está prestar auxilio en accidente, catástrofe o calamidad pública y participar en la ejecución de los planes de Protección Civil [LO2-1986, art. 53.1.f)].
• Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad son servicio público de intervención y asistencia en emergencias de protección civil [L17-2015, art. 17.1].
• La respuesta inmediata es la actuación de esos servicios tras una emergencia para evitar daños, rescatar y proteger a personas y bienes, velar por la seguridad ciudadana y cubrir las necesidades básicas de la población afectada [L17-2015, art. 16].
• Las organizaciones de voluntarios y entidades colaboradoras actúan subordinadas a los servicios públicos [L17-2015, art. 17.3].
• En situaciones de emergencia, y previo requerimiento, la Policía Local puede actuar fuera de su municipio [LO2-1986, art. 51.3].
• El Estado colabora con las Entidades Locales facilitando recursos en emergencias no declaradas de interés nacional [L17-2015, art. 19.1]; responde de los daños de esos medios la Administración que dirige la emergencia [L17-2015, art. 19.3].
• Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado colaboran en protección civil conforme a la LO 2/1986, y los planes pueden asignarles funciones sin atribuirlas a unidades concretas [L17-2015, art. 38.1; L17-2015, art. 38.2].
• En emergencias declaradas, incumplir las órdenes o requerimientos de los miembros de los servicios de intervención y asistencia es infracción muy grave si supone especial peligrosidad o trascendencia y grave si no la supone [L17-2015, art. 45.3.b); L17-2015, art. 45.4.b)].
• Los alcaldes resuelven los procedimientos sancionadores de protección civil en el ámbito municipal, según su legislación específica [L17-2015, disp. adic. novena].

Multas y órganos competentes en la Administración General del Estado [L17-2015, art. 46; L17-2015, art. 48]: