Tema 7. El acto administrativo: concepto, clases y elementos. Eficacia y validez del acto administrativo. La notificación del acto administrativo. Modalidades de la acción administrativa local: policía, fomento y servicios

Regulan el tema la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común (arts. 34 a 52), la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (arts. 84 a 86) y el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL) [L39-2015, art. 34.1; LBRL, art. 84.1; RSCL, art. 1]. El rango es amplio (unos 168 artículos, casi 130 del RSCL), así que el resumen recoge íntegros los artículos de la Ley 39/2015 y de la LBRL y, del RSCL, los principios de la intervención (policía), las licencias, las subvenciones (fomento) y las formas de gestión de los servicios; se omiten el procedimiento de municipalización, las empresas mixtas y las tarifas [RSCL, art. 1; RSCL, art. 23.1; RSCL, art. 30].

1. El acto administrativo: concepto, clases y elementos

1.1. Producción del acto

• Los actos que dictan las Administraciones, de oficio o a instancia del interesado, los produce el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido [L39-2015, art. 34.1].
• Su contenido se ajusta al ordenamiento jurídico y debe ser determinado y adecuado a los fines de aquellos [L39-2015, art. 34.2].

De ahí resultan los elementos que la Ley exige al acto [L39-2015, art. 34.1; L39-2015, art. 34.2; L39-2015, art. 35.1; L39-2015, art. 36.1]:

1.2. La motivación

Deben motivarse, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho [L39-2015, art. 35.1]:

• a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos [L39-2015, art. 35.1.a)].
• b) Los que resuelvan revisión de oficio, recursos administrativos y arbitraje, y los que declaren su inadmisión [L39-2015, art. 35.1.b)].
• c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos [L39-2015, art. 35.1.c)].
• d) Los acuerdos de suspensión de actos y de medidas provisionales [L39-2015, art. 35.1.d)].
• e) Los acuerdos de tramitación de urgencia, ampliación de plazos y actuaciones complementarias [L39-2015, art. 35.1.e)].
• f) Los que rechacen pruebas propuestas por los interesados [L39-2015, art. 35.1.f)].
• g) Los que terminen el procedimiento por imposibilidad material sobrevenida y los de desistimiento de la Administración en procedimientos de oficio [L39-2015, art. 35.1.g)].
• h) Las propuestas de resolución sancionadoras y los actos que resuelvan procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial [L39-2015, art. 35.1.h)].
• i) Los dictados en ejercicio de potestades discrecionales y los que deban serlo por disposición expresa [L39-2015, art. 35.1.i)].

En los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, la motivación se ajusta a las normas de la convocatoria, y deben quedar acreditados los fundamentos de la resolución [L39-2015, art. 35.2].

1.3. La forma

• Si un órgano ejerce su competencia de forma verbal, la constancia escrita, cuando sea necesaria, la efectúa y firma el titular del órgano inferior o el funcionario que la reciba, expresando la autoridad de la que procede [L39-2015, art. 36.2].
• Cuando se dicten varios actos de la misma naturaleza (nombramientos, concesiones o licencias), pueden refundirse en un único acto que individualice los efectos para cada interesado [L39-2015, art. 36.3].

1.4. Clases de actos

El fichero no trae una clasificación de los actos; la Ley 39/2015 distingue, a lo largo de sus artículos, los siguientes [L39-2015, art. 34.1; L39-2015, art. 37.1]:

• Por su origen: dictados de oficio o a instancia del interesado [L39-2015, art. 34.1].
• Por su forma: escritos o verbales [L39-2015, art. 36.1; L39-2015, art. 36.2].
• Por su objeto: resoluciones de carácter particular frente a disposiciones de carácter general [L39-2015, art. 37.1].
• Por sus efectos: actos que producen efectos favorables al interesado y actos que limitan derechos [L39-2015, art. 39.3; L39-2015, art. 35.1.a)].
• Por su forma de producción: actos expresos o presuntos [L39-2015, art. 47.1.f)].
• Por la potestad ejercida: actos discrecionales [L39-2015, art. 35.1.i)].

1.5. Inderogabilidad singular

• Las resoluciones de carácter particular no pueden vulnerar una disposición de carácter general, aunque procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que la dictó [L39-2015, art. 37.1].
• Son nulas las resoluciones que vulneren una disposición reglamentaria y las que incurran en alguna causa del art. 47 [L39-2015, art. 37.2].

2. Eficacia y validez del acto administrativo

2.1. Eficacia

• Los actos sujetos al Derecho Administrativo son ejecutivos con arreglo a la Ley 39/2015 [L39-2015, art. 38].
• Se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa [L39-2015, art. 39.1].
• La eficacia queda demorada cuando lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior [L39-2015, art. 39.2].
• Excepcionalmente, cabe eficacia retroactiva cuando los actos se dicten en sustitución de actos anulados o produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho existieran ya en la fecha a que se retrotraiga y no se lesionen derechos o intereses legítimos de otras personas [L39-2015, art. 39.3].
• Las normas y actos dictados por un órgano en su competencia deben ser observados por el resto de órganos, aunque no dependan jerárquicamente o pertenezcan a otra Administración [L39-2015, art. 39.4].
• Si una Administración debe dictar un acto basado en otro de otra Administración que considera ilegal, puede requerirla para que lo anule o revise y, si lo rechaza, interponer recurso contencioso-administrativo; mientras, el procedimiento queda suspendido [L39-2015, art. 39.5].

2.2. Nulidad de pleno derecho

Los actos son nulos de pleno derecho en estos casos [L39-2015, art. 47.1]:

• a) Los que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional [L39-2015, art. 47.1.a)].
• b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio [L39-2015, art. 47.1.b)].
• c) Los de contenido imposible [L39-2015, art. 47.1.c)].
• d) Los constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de esta [L39-2015, art. 47.1.d)].
• e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento o de las reglas esenciales de formación de la voluntad de los órganos colegiados [L39-2015, art. 47.1.e)].
• f) Los actos expresos o presuntos por los que se adquieren facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales [L39-2015, art. 47.1.f)].
• g) Cualquier otro establecido expresamente en una disposición con rango de Ley [L39-2015, art. 47.1.g)].

También son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales [L39-2015, art. 47.2].

2.3. Anulabilidad

• Son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder [L39-2015, art. 48.1].
• El defecto de forma solo produce anulabilidad si el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o causa indefensión [L39-2015, art. 48.2].
• Las actuaciones fuera de plazo solo implican anulabilidad cuando lo imponga la naturaleza del término o plazo [L39-2015, art. 48.3].

2.4. Técnicas de conservación del acto

• Si el vicio es incompetencia no determinante de nulidad, convalida el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto [L39-2015, art. 52.3].
• Si falta una autorización, se convalida otorgándola el órgano competente [L39-2015, art. 52.4].

3. La notificación del acto administrativo

3.1. Requisitos

• El órgano que dicta el acto lo notifica a los interesados cuyos derechos e intereses resulten afectados [L39-2015, art. 40.1].
• La notificación se cursa en el plazo de diez días desde que se dicta el acto y contiene el texto íntegro, si pone fin o no a la vía administrativa, los recursos procedentes, el órgano ante el que presentarlos y el plazo para interponerlos [L39-2015, art. 40.2].
• Si contiene el texto íntegro pero omite otro requisito, surte efecto desde que el interesado realiza actuaciones que suponen conocer el contenido o interpone el recurso procedente [L39-2015, art. 40.3].
• Para entender cumplida la obligación de notificar en el plazo máximo del procedimiento basta la notificación con el texto íntegro y el intento de notificación debidamente acreditado [L39-2015, art. 40.4].

3.2. Medios

• Las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado esté obligado a recibirlas así [L39-2015, art. 41.1].
• Cabe el papel en la comparecencia espontánea en las oficinas de asistencia en materia de registro o cuando sea necesaria la entrega directa por un empleado público [L39-2015, art. 41.1].
• Nunca son electrónicas las que acompañen elementos no convertibles a formato electrónico ni las que contengan medios de pago como cheques [L39-2015, art. 41.2].
• En los procedimientos a solicitud del interesado, se usa el medio que este señale [L39-2015, art. 41.3].
• Si el interesado rechaza la notificación, se hace constar en el expediente y se da por efectuado el trámite [L39-2015, art. 41.5].
• Se envía siempre un aviso al dispositivo o correo comunicado, cuya falta no impide la validez de la notificación [L39-2015, art. 41.6].
• Si se notifica por varios cauces, vale la fecha de la primera practicada [L39-2015, art. 41.7].

3.3. Práctica en papel y electrónica

3.4. Notificación infructuosa y publicación

• Si los interesados son desconocidos, se ignora el lugar o no se ha podido practicar, la notificación se hace por anuncio en el «Boletín Oficial del Estado» [L39-2015, art. 44].
• Previamente y con carácter facultativo, puede publicarse un anuncio en el boletín de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón del Ayuntamiento del último domicilio o en el Consulado [L39-2015, art. 44].
• La publicación surte los efectos de la notificación cuando el acto tiene por destinatario una pluralidad indeterminada de personas y en los actos de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva [L39-2015, art. 45.1].
• La publicación debe contener los mismos elementos que el art. 40.2 exige a la notificación y se hace en el «diario oficial que corresponda» [L39-2015, art. 45.2; L39-2015, art. 45.3].
• Si la publicación lesiona derechos o intereses legítimos, se publica solo una somera indicación del contenido y del lugar donde comparecer para conocerlo [L39-2015, art. 46].

4. Modalidades de la acción administrativa local

4.1. Policía: la intervención en la actividad de los ciudadanos

Las Entidades locales pueden intervenir la actividad de los ciudadanos mediante [LBRL, art. 84.1]:

• a) Ordenanzas y bandos [LBRL, art. 84.1.a)].
• b) Licencia previa y otros actos de control preventivo [LBRL, art. 84.1.b)].
• c) Comunicación previa o declaración responsable [LBRL, art. 84.1.c)].
• d) Control posterior al inicio de la actividad [LBRL, art. 84.1.d)].
• e) Órdenes individuales de mandato o prohibición [LBRL, art. 84.1.e)].

• La intervención se ajusta a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad [LBRL, art. 84.2].
• Las licencias de otras Administraciones no eximen de obtener las locales [LBRL, art. 84.3].
• Con carácter general, las actividades no se someten a licencia ni a control preventivo, salvo razones de orden público, seguridad pública, salud pública o medio ambiente no salvaguardables con declaración responsable o comunicación, o cuando el número de operadores sea limitado [LBRL, art. 84 bis.1].
• Sin autorización previa, las Entidades locales establecen procedimientos de comunicación y verificación posterior [LBRL, art. 84 ter].

El RSCL fija los casos y principios de la intervención municipal [RSCL, art. 1; RSCL, art. 6.1]:

• Cabe en la función de policía cuando hay perturbación o peligro de perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas, en subsistencias, en urbanismo, en servicios de particulares que usen bienes de dominio público y en los demás casos legales [RSCL, art. 1].
• Se ajusta al principio de igualdad ante la Ley [RSCL, art. 2].
• La intervención defensiva del orden se ejerce frente a quienes lo perturben; si excepcionalmente se dirige contra quien ejerce legítimamente sus derechos, procede justa indemnización [RSCL, art. 3.1; RSCL, art. 3.2].
• Su contenido es congruente con los motivos y fines y, entre varios medios admisibles, se elige el menos restrictivo de la libertad individual [RSCL, art. 6.1; RSCL, art. 6.2].
• Produce efectos entre la Corporación y el sujeto, sin alterar las situaciones jurídicas privadas [RSCL, art. 10].

Régimen de las licencias en el RSCL [RSCL, art. 9.1; RSCL, art. 12.1]:

• Se otorgan salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero, y no excluyen la responsabilidad civil o penal del beneficiario [RSCL, art. 12.1; RSCL, art. 12.2].
• Las relativas a las condiciones de una obra, instalación o servicio son transmisibles, comunicándolo por escrito; no lo son cuando el número de las otorgables es limitado [RSCL, art. 13.1; RSCL, art. 13.3].
• Quedan sin efecto si se incumplen sus condiciones; deben revocarse si desaparecen las circunstancias que las motivaron; la revocación por nuevos criterios y la anulación por otorgamiento erróneo obligan a resarcir daños y perjuicios [RSCL, art. 16.1; RSCL, art. 16.2; RSCL, art. 16.3].
• Plazos de resolución: un mes para actividades personales, parcelaciones con plan aprobado, obras e instalaciones industriales menores y apertura de pequeños establecimientos, y dos meses para nueva construcción, grandes establecimientos, mataderos y mercados particulares [RSCL, art. 9.1].

4.2. Fomento: las subvenciones

• Las Corporaciones pueden conceder subvenciones a entidades o particulares cuyas actividades complementen o suplan las de competencia local [RSCL, art. 23.1].
• Es subvención cualquier auxilio directo o indirecto, valorable económicamente, incluidas becas, primas y premios [RSCL, art. 24].
• Son voluntarias y eventuales, revocables o reducibles en cualquier momento, no invocables como precedente, no superiores al cincuenta por ciento del coste de la actividad y sin derecho a aumento o revisión [RSCL, art. 26.1].
• Son nulos los acuerdos de subvención por mera liberalidad o para fines que la Corporación pueda cumplir por sí con igual eficacia y sin mayor gasto [RSCL, art. 27.1; RSCL, art. 27.2].
• Pueden concederse directamente con cargo a consignaciones que no excedan del uno por ciento del presupuesto ordinario [RSCL, art. 27.3].

4.3. Servicios públicos locales

• Son servicios públicos locales los que prestan las entidades locales en el ámbito de sus competencias [LBRL, art. 85.1].
• Las Corporaciones tienen plena potestad para constituir, organizar, modificar y suprimir sus servicios [RSCL, art. 30].
• La recepción y uso de los servicios pueden declararse obligatorios cuando sea necesario para la tranquilidad, seguridad o salubridad ciudadanas [RSCL, art. 34].

La LBRL ordena las formas de gestión, que deben ser la más sostenible y eficiente [LBRL, art. 85.2]:

• Las formas c) y d) solo caben si una memoria justificativa acredita que son más sostenibles y eficientes que las a) y b), con informe del interventor [LBRL, art. 85.2].
• La creación de organismos autónomos y entidades públicas empresariales locales corresponde al Pleno, que aprueba sus estatutos [LBRL, art. 85 bis.1.a)].
• Las sociedades mercantiles locales se rigen íntegramente por el ordenamiento jurídico privado, salvo en materia presupuestaria, contable, de control y de contratación [LBRL, art. 85 ter.1].
• Se reservan a las Entidades Locales el abastecimiento domiciliario y depuración de aguas, la recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos y el transporte público de viajeros; su ejecución en monopolio requiere además la aprobación de la Comunidad Autónoma [LBRL, art. 86.2].

El RSCL, por su parte, regula estas formas [RSCL, art. 67; RSCL, art. 113]:

• Gestión directa: la que realizan las Corporaciones por sí mismas o mediante organismos exclusivamente dependientes de ellas [RSCL, art. 41].
• Las funciones que impliquen ejercicio de autoridad se atienden necesariamente por gestión directa [RSCL, art. 43.1].
• Formas de gestión directa: gestión por la Corporación sin o con órgano especial de administración, fundación pública del servicio y sociedad privada, municipal o provincial [RSCL, art. 67].
• Formas de gestión indirecta: concesión, arrendamiento y concierto [RSCL, art. 113].
• La concesión la otorga el Ayuntamiento pleno o la Diputación, y el servicio concedido conserva siempre la calificación de servicio público de la Corporación [RSCL, art. 124; RSCL, art. 126.1].
• La Corporación concedente puede modificar el servicio, fiscalizar la gestión, asumirla temporalmente, sancionar, rescatar la concesión y suprimir el servicio, y debe mantener el equilibrio financiero [RSCL, art. 127.1; RSCL, art. 127.2].
• Ante infracción grave, cabe el secuestro de la concesión, que no puede exceder de dos años ni de la tercera parte del plazo restante, salvo lo que fije el Pliego [RSCL, art. 133.1; RSCL, art. 135.1].
• El arrendamiento de instalaciones y el concierto no pueden durar más de diez años [RSCL, art. 139.1; RSCL, art. 144.1].