Tema 16. Normativa sobre los Cuerpos y fuerzas de seguridad. Disposiciones generales. Principios básicos de actuación. Disposiciones estatutarias comunes. Los Cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado. Las funciones. Escalas. Sistema de acceso. Los derechos de representación colectiva. El Régimen disciplinario.

El tema se estudia con dos normas del fichero: la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LO2-1986), de la que se resumen los títulos y capítulos sobre disposiciones generales, principios básicos de actuación, disposiciones estatutarias comunes, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y Policía Judicial, y la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del Régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía (LO4-2010), que regula el régimen disciplinario de ese Cuerpo [LO4-2010, art. 1].

Los artículos 16 a 28 de la LO 2/1986 figuran en el fichero como derogados, de modo que de las escalas, el sistema de acceso y los derechos de representación colectiva solo se recoge lo que dicen otros artículos vigentes, como la estructura por empleos de la Guardia Civil [LO2-1986, art. 13.1].

1. Disposiciones generales

1.1. La seguridad pública

• La Seguridad Pública es competencia exclusiva del Estado y su mantenimiento corresponde al Gobierno de la Nación [LO2-1986, art. 1.1].
• Las Comunidades Autónomas participan en su mantenimiento en los términos de sus Estatutos y en el marco de esta Ley [LO2-1986, art. 1.2].
• Las Corporaciones Locales participan en los términos de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y en el marco de esta Ley [LO2-1986, art. 1.3].
• Las Administraciones Públicas ejercen el mantenimiento de la Seguridad Pública a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad [LO2-1986, art. 1.4].

1.2. Quiénes son Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

Son Fuerzas y Cuerpos de Seguridad las del Estado, dependientes del Gobierno de la Nación, y los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales [LO2-1986, art. 2].

1.3. Cooperación y deber de auxilio

• Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad actúan conforme al principio de cooperación recíproca, y su coordinación se hace a través de los órganos que establece esta Ley [LO2-1986, art. 3].
• Todos tienen el deber de prestarles el auxilio necesario en la investigación y persecución de los delitos, en los términos previstos legalmente [LO2-1986, art. 4.1].
• Quienes ejerzan funciones de vigilancia, seguridad o custodia tienen especial obligación de auxiliarlas o colaborar con ellas en todo momento [LO2-1986, art. 4.2].

2. Principios básicos de actuación

El artículo 5 agrupa los principios en seis bloques [LO2-1986, art. 5].

2.1. Adecuación al ordenamiento jurídico

• Ejercer la función con absoluto respeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico [LO2-1986, art. 5.1.a)].
• Actuar con absoluta neutralidad política e imparcialidad, sin discriminación alguna por razón de raza, religión u opinión [LO2-1986, art. 5.1.b)].
• Actuar con integridad y dignidad, absteniéndose de todo acto de corrupción y oponiéndose a él resueltamente [LO2-1986, art. 5.1.c)].
• Sujetarse a los principios de jerarquía y subordinación; la obediencia debida nunca ampara órdenes de ejecutar actos que manifiestamente constituyan delito o sean contrarios a la Constitución o a las Leyes [LO2-1986, art. 5.1.d)].
• Colaborar con la Administración de Justicia y auxiliarla en los términos de la Ley [LO2-1986, art. 5.1.e)].

2.2. Relaciones con la comunidad

• Impedir cualquier práctica abusiva, arbitraria o discriminatoria que entrañe violencia física o moral [LO2-1986, art. 5.2.a)].
• Observar un trato correcto y esmerado con los ciudadanos y darles información cumplida, y tan amplia como sea posible, sobre las causas y finalidad de sus intervenciones [LO2-1986, art. 5.2.b)].
• Actuar con la decisión necesaria y sin demora cuando de ello dependa evitar un daño grave, inmediato e irreparable, rigiéndose por los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad en el uso de los medios [LO2-1986, art. 5.2.c)].
• Utilizar las armas solo cuando exista un riesgo racionalmente grave para su vida, su integridad física o las de terceros, o en circunstancias que puedan suponer un grave riesgo para la seguridad ciudadana, y conforme a los principios anteriores [LO2-1986, art. 5.2.d)].

2.3. Tratamiento de detenidos

• Identificarse debidamente como miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad al efectuar una detención [LO2-1986, art. 5.3.a)].
• Velar por la vida e integridad física de los detenidos o custodiados y respetar su honor y dignidad [LO2-1986, art. 5.3.b)].
• Cumplir con la debida diligencia los trámites, plazos y requisitos del ordenamiento jurídico al detener a una persona [LO2-1986, art. 5.3.c)].

2.4. Dedicación, secreto y responsabilidad

• Dedicación profesional: total dedicación, interviniendo siempre, en cualquier tiempo y lugar, se hallaren o no de servicio, en defensa de la Ley y de la seguridad ciudadana [LO2-1986, art. 5.4].
• Secreto profesional: riguroso secreto sobre las informaciones conocidas por razón o con ocasión de sus funciones; no están obligados a revelar sus fuentes salvo que el ejercicio de sus funciones o la Ley les impongan actuar de otra manera [LO2-1986, art. 5.5].
• Responsabilidad: son responsables personal y directamente de los actos profesionales que infrinjan las normas legales o reglamentarias o los principios anteriores, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas [LO2-1986, art. 5.6].

3. Disposiciones estatutarias comunes

3.1. Carrera, formación y deberes

• Los Poderes Públicos promoverán su promoción profesional, social y humana conforme a los principios de objetividad, igualdad de oportunidades, mérito y capacidad [LO2-1986, art. 6.1].
• La formación y perfeccionamiento se adecuan a los principios del artículo 5 y tienen carácter profesional y permanente [LO2-1986, art. 6.2.a)].
• Sus estudios pueden ser convalidados por el Ministerio de Educación y Ciencia [LO2-1986, art. 6.2.b)].
• Deben jurar o prometer acatamiento a la Constitución como norma fundamental del Estado [LO2-1986, art. 6.3].

3.2. Derechos y limitaciones

• Remuneración justa que contemple su nivel de formación, régimen de incompatibilidades, movilidad, dedicación, riesgo, especificidad de horarios y peculiar estructura [LO2-1986, art. 6.4].
• El horario de servicio se fija reglamentariamente, adaptado a las peculiares características de la función policial [LO2-1986, art. 6.5].
• Los puestos se proveen según mérito, capacidad y antigüedad, conforme a la reglamentación [LO2-1986, art. 6.6].
• La pertenencia a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad es causa de incompatibilidad con cualquier otra actividad pública o privada, salvo las exceptuadas por la legislación de incompatibilidades [LO2-1986, art. 6.7].
• No pueden ejercer en ningún caso el derecho de huelga, ni acciones sustitutivas o concertadas para alterar el normal funcionamiento de los servicios [LO2-1986, art. 6.8].
• El régimen disciplinario, con las debidas garantías, se inspira en principios acordes con su misión constitucional y con su estructura jerarquizada y disciplinada [LO2-1986, art. 6.9].

3.3. Carácter de agentes de la autoridad

• En el ejercicio de sus funciones tienen, a todos los efectos legales, carácter de agentes de la autoridad [LO2-1986, art. 7.1].
• Si se comete atentado con armas de fuego, explosivos u otros medios de análoga peligrosidad que puedan poner en peligro grave su integridad física, tienen, a efectos de su protección penal, la consideración de autoridad [LO2-1986, art. 7.2].
• La Guardia Civil solo tiene consideración de fuerza armada en el cumplimiento de misiones de carácter militar [LO2-1986, art. 7.3].

3.4. Fuero y procedimiento penal

• La jurisdicción ordinaria conoce de los delitos cometidos contra ellos y de los cometidos por ellos en el ejercicio de sus funciones [LO2-1986, art. 8.1].
• Si el Juez de Instrucción aprecia indicios racionales de criminalidad, remite las actuaciones a la Audiencia Provincial, que instruye y falla; si el hecho es falta, instruyen y fallan los jueces de instrucción [LO2-1986, art. 8.1].
• La prisión preventiva y las penas privativas de libertad se cumplen en establecimientos penitenciarios ordinarios, con separación del resto de detenidos o presos [LO2-1986, art. 8.2].
• El procedimiento penal no impide tramitar expedientes disciplinarios por los mismos hechos, pero la resolución definitiva del expediente espera a la sentencia penal firme, cuyos hechos probados vinculan a la Administración [LO2-1986, art. 8.3].

4. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado

4.1. Composición y dependencia

Ejercen sus funciones en todo el territorio nacional y las integran [LO2-1986, art. 9]:

• Al Ministro del Interior corresponden la administración general de la seguridad ciudadana y el mando superior de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado [LO2-1986, art. 10.1].
• Bajo su autoridad inmediata, ejerce el mando el Director de la Seguridad del Estado, del que dependen las Direcciones Generales de la Guardia Civil y de la Policía [LO2-1986, art. 10.2].
• En cada provincia, el Gobernador Civil ejerce el mando directo, sin perjuicio de la dependencia funcional de las unidades de Policía Judicial respecto de Jueces, Tribunales y Ministerio Fiscal [LO2-1986, art. 10.3].

4.2. La Guardia Civil: estructura y régimen

• Se estructura jerárquicamente según los diferentes empleos, conforme a su naturaleza militar [LO2-1986, art. 13.1].
• Su régimen estatutario es el de esta Ley, sus normas de desarrollo y el ordenamiento militar [LO2-1986, art. 13.2].
• Interior dispone sus servicios de seguridad ciudadana, retribuciones, destinos, acuartelamientos y material [LO2-1986, art. 14.1].
• Defensa e Interior conjuntamente disponen la selección, formación, perfeccionamiento, armamento y despliegue territorial, y proponen al Gobierno el nombramiento del Director General de la Guardia Civil [LO2-1986, art. 14.2].
• Defensa dispone el régimen de ascensos y situaciones del personal y las misiones militares [LO2-1986, art. 14.3].
• A efectos disciplinarios se rige por su normativa específica; en misiones militares o integrada en unidades militares se le aplica el régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas [LO2-1986, art. 15.1].
• La separación del servicio la impone el Ministro de Defensa, a propuesta del de Interior [LO2-1986, art. 15.1].

5. Las funciones

5.1. Funciones comunes

Su misión es proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana [LO2-1986, art. 11.1]. Sus funciones son: a) velar por el cumplimiento de las Leyes; b) auxiliar y proteger a las personas y custodiar bienes en peligro; c) vigilar edificios e instalaciones públicos; d) proteger a altas personalidades; e) mantener y restablecer el orden y la seguridad ciudadana; f) prevenir delitos; g) investigar los delitos, detener a los presuntos culpables y asegurar las pruebas; h) captar y analizar datos de interés para la seguridad pública, e i) colaborar con protección civil [LO2-1986, art. 11.1].

5.2. Distribución territorial

• El Cuerpo Nacional de Policía actúa en las capitales de provincia y en los términos municipales y núcleos urbanos que determine el Gobierno [LO2-1986, art. 11.2.a)].
• La Guardia Civil, en el resto del territorio nacional y su mar territorial [LO2-1986, art. 11.2.b)].
• La Policía puede ejercer las funciones de investigación y coordinación de datos de las letras g) y h) en todo el territorio; la Guardia Civil puede investigar en todo el territorio para sus competencias propias; ambos deben dar cuenta al otro Cuerpo cuando actúen fuera de su ámbito [LO2-1986, art. 11.3].
• Deben actuar fuera de su ámbito por mandato judicial o del Ministerio Fiscal o, excepcionalmente, por eficacia, comunicándolo de inmediato al Gobernador civil [LO2-1986, art. 11.4].
• En conflicto de competencias, positivo o negativo, se encarga el Cuerpo que hizo las primeras actuaciones hasta que resuelva el Gobernador civil o el Ministerio del Interior [LO2-1986, art. 11.5].

5.3. Distribución material de competencias

Se reparten así [LO2-1986, art. 12.1]:

• Ambos Cuerpos están obligados a la cooperación recíproca [LO2-1986, art. 12.2].

5.4. La Policía Judicial

• Las funciones de Policía Judicial del artículo 126 de la Constitución las ejercen las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado; las policías autonómicas y locales tienen carácter colaborador [LO2-1986, art. 29].
• El Ministerio del Interior organiza Unidades de Policía Judicial con criterios territoriales y de especialización delictual; pueden adscribirse a Juzgados y Tribunales, oído el Consejo General del Poder Judicial, o al Ministerio Fiscal, oído el Fiscal General del Estado [LO2-1986, art. 30].
• Sus funcionarios dependen orgánicamente del Ministerio del Interior y funcionalmente de los Jueces, Tribunales o Ministerio Fiscal que conozcan del asunto [LO2-1986, art. 31.1].
• El diploma de especialización es requisito para ocupar puestos en estas Unidades [LO2-1986, art. 32].
• No pueden ser removidos de una investigación hasta que finalice, salvo decisión o autorización del Juez o Fiscal competente, y actúan como comisionados de Jueces, Tribunales y Fiscales [LO2-1986, art. 34].

6. Escalas, sistema de acceso y derechos de representación colectiva

• Sin texto vigente en el fichero sobre escalas y acceso del Cuerpo Nacional de Policía, la regla general es que los poderes públicos promueven la carrera con objetividad, igualdad de oportunidades, mérito y capacidad [LO2-1986, art. 6.1].
• La Guardia Civil se estructura jerárquicamente según los diferentes empleos [LO2-1986, art. 13.1].
• Los miembros de la Guardia Civil no pueden pertenecer a partidos políticos o sindicatos ni hacer peticiones colectivas; individualmente pueden ejercer el derecho de petición [LO2-1986, art. 15.2].
• En el Cuerpo Nacional de Policía, las solicitudes de los representantes sindicales en el ejercicio de la actividad sindical están exceptuadas del conducto reglamentario [LO4-2010, art. 9.g)].
• La obstaculización grave al ejercicio de los derechos sindicales es falta muy grave [LO4-2010, art. 7.o)].
• Los expedientes a representantes sindicales requieren informe de la Comisión del Consejo de Policía, también dentro del año siguiente a perder esa condición y para candidatos en periodo electoral; los sindicatos comunican en enero la relación de sus representantes [LO4-2010, art. 27].

7. El régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía

7.1. Ámbito y responsabilidad

• Se aplica a los funcionarios en servicio activo y en segunda actividad ocupando destino; en segunda actividad sin destino rige el régimen general de la función pública [LO4-2010, art. 2.1].
• Los funcionarios en prácticas se rigen por el reglamento del centro docente y, supletoriamente, por esta Ley [LO4-2010, art. 2.2].
• Supletoriamente se aplica el régimen disciplinario de los funcionarios de la Administración General del Estado [LO4-2010, art. 2.3].
• La Ley se aplica a los Cuerpos de Policía Local según la legislación orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad [LO4-2010, disp. final sexta].
• Hay obligación de comunicar por escrito al superior las faltas graves y muy graves conocidas; si el superior es el presunto infractor, se comunica a su superior inmediato [LO4-2010, art. 4].
• Los inductores responden como autores; los encubridores de falta muy grave o grave y los superiores que la toleren incurren en falta de inferior grado [LO4-2010, art. 5].

7.2. Faltas

Las faltas son muy graves, graves o leves [LO4-2010, art. 6]. Entre las muy graves están [LO4-2010, art. 7]:

• Incumplir la fidelidad a la Constitución; la condena firme por delito doloso relacionado con el servicio o que cause grave daño [LO4-2010, art. 7.a) y b)].
• Los tratos inhumanos, degradantes, discriminatorios o vejatorios a personas bajo custodia; la insubordinación; el abandono de servicio salvo fuerza mayor [LO4-2010, art. 7.d), e) y f)].
• Participar en huelgas; embriagarse o drogarse durante el servicio; el acoso sexual y laboral [LO4-2010, art. 7.j), l) y ñ)].

Entre las graves están [LO4-2010, art. 8]:

• La grave desconsideración con superiores, compañeros, subordinados o ciudadanos y la desobediencia a órdenes legítimas [LO4-2010, art. 8.a) y b)].
• La tercera falta injustificada de asistencia en tres meses si las dos anteriores fueron sancionadas por falta leve [LO4-2010, art. 8.e)].
• Embriagarse o drogarse fuera del servicio con habitualidad, que existe con tres o más episodios en un año [LO4-2010, art. 8.p)].

Entre las leves están el retraso o la negligencia en las funciones, la incorrección con ciudadanos o compañeros, las faltas de puntualidad repetidas en los 30 días precedentes, la omisión intencionada de saludo a un superior y prescindir del conducto reglamentario [LO4-2010, art. 9].

7.3. Sanciones y órgano competente

Sanciones por clase de falta [LO4-2010, art. 10]:

• Con traslado forzoso, el sancionado no puede volver al centro, unidad o plantilla de origen durante uno a tres años, contados desde el traslado [LO4-2010, art. 11].
• Para graduar la sanción cuentan, entre otros criterios, la intencionalidad, la reincidencia y el historial profesional, este solo como atenuante [LO4-2010, art. 12].

Órganos competentes [LO4-2010, art. 13]:

7.4. Extinción y prescripción

• La responsabilidad se extingue por cumplimiento de la sanción, muerte, prescripción de la falta o de la sanción y por los efectos administrativos del indulto [LO4-2010, art. 14.1].
• Las faltas prescriben: muy graves a los tres años, graves a los dos años y leves al mes [LO4-2010, art. 15.1].
• El plazo cuenta desde la comisión o, si deriva de condena por delito doloso, desde la firmeza de la sentencia [LO4-2010, art. 15.2].
• Se interrumpe con la iniciación del procedimiento y se reanuda si este se paraliza más de seis meses por causa no imputable al funcionario [LO4-2010, art. 15.3].
• Las sanciones prescriben en los mismos plazos (tres años, dos años y un mes), desde el día siguiente a su firmeza [LO4-2010, art. 16.1].

7.5. Procedimiento

• Comprende los derechos a la presunción de inocencia, información, defensa y audiencia [LO4-2010, art. 17].
• Solo cabe sancionar mediante procedimiento disciplinario: el de faltas leves (capítulo III) o el de graves y muy graves (capítulo IV) [LO4-2010, art. 18.1].
• El procedimiento penal no impide el disciplinario, pero este solo se resuelve con sentencia firme, cuyos hechos probados vinculan a la Administración [LO4-2010, art. 18.2].
• Solo pueden recaer sanción penal y administrativa por los mismos hechos si no hay identidad de fundamento jurídico y bien jurídico protegido [LO4-2010, art. 18.3].
• Se inicia siempre de oficio; el expedientado puede ser asistido por abogado o por un policía licenciado en Derecho [LO4-2010, art. 19.1 y 19.4].
• El instructor debe tener igual o superior categoría que el expedientado; el secretario puede ser cualquier funcionario del Ministerio del Interior [LO4-2010, art. 20.2 y 20.3].
• El pliego de cargos se formula en quince días y el expedientado tiene 10 días para contestarlo [LO4-2010, art. 36].
• La suspensión provisional por hechos no penales no excede de tres meses (graves) ni de seis meses (muy graves), salvo paralización imputable al interesado [LO4-2010, art. 33.2.b)].
• La resolución y su notificación deben producirse en seis meses desde la incoación; si no, se archivan las actuaciones [LO4-2010, art. 46.1 y 46.3].

7.6. Ejecución y cancelación

• Las sanciones son inmediatamente ejecutivas y no se suspenden por recurso, aunque la autoridad que lo resuelva puede suspenderlas si la ejecución causa perjuicios de imposible o difícil reparación [LO4-2010, art. 48].
• Si concurren varias suspensiones, se cumplen por orden cronológico hasta el límite de seis años [LO4-2010, art. 47.3].
• Las anotaciones se cancelan de oficio a los seis meses (leves), un año (graves) o tres años (muy graves no sancionadas con separación) desde el cumplimiento, si no hay nueva sanción en ese tiempo [LO4-2010, art. 50.2].