Tema 5. Las Entidades Locales. El Municipio: Organización y Competencias. La población. El padrón de habitantes. Órganos de gobierno municipales. Régimen de sesiones y acuerdos. Barrios, distritos y Entidades Locales Menores. Las Juntas de Distrito.

El tema lo regulan la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), arts. 1 a 30, 46, 47 y 128, y la Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de mancomunidades y entidades locales menores de Extremadura (L17-2010-EXT), arts. 70 a 84. Como el texto legal es muy largo, se desarrollan más los artículos más examinados (atribuciones del Alcalde y del Pleno, servicios mínimos, clases de entidades locales, creación de municipios, organización municipal, padrón, sesiones y mayorías) y el resto se resume en pocas líneas. Punto de partida: los Municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos [LBRL, art. 1.1].

1. Las Entidades Locales

La Provincia y, en su caso, la Isla gozan de idéntica autonomía para gestionar sus intereses [LBRL, art. 1.2]. Las leyes estatales y autonómicas deben asegurarles su derecho a intervenir en los asuntos que afecten a sus intereses, según los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia [LBRL, art. 2.1].

Clases de Entidades Locales [LBRL, art. 3]:

• Municipios, provincias e islas tienen en todo caso las potestades reglamentaria y de autoorganización; tributaria y financiera; de programación o planificación; expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes; de ejecución forzosa y sancionadora; de revisión de oficio; la presunción de legitimidad y ejecutividad de sus actos; y la inembargabilidad de sus bienes en los términos legales [LBRL, art. 4.1].
• Las mancomunidades tienen las potestades que fijen sus Estatutos y, si nada dicen, todas las precisas para su finalidad [LBRL, art. 4.3].
• Las Entidades locales tienen plena capacidad jurídica para adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar bienes, contratar, establecer servicios, obligarse, recurrir y ejercitar acciones [LBRL, art. 5].
• Actúan según los principios de eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho; los Tribunales controlan la legalidad de sus actos [LBRL, art. 6.1; LBRL, art. 6.2].
• Las Provincias y las islas pueden gestionar servicios ordinarios de la Administración autonómica [LBRL, art. 8]. Las normas de desarrollo de la LBRL no pueden aplicarse a una sola entidad con carácter singular [LBRL, art. 9].
• Las relaciones con las demás Administraciones se rigen por la información mutua, colaboración, coordinación y respeto a las competencias; la coordinación es compatible con la autonomía local [LBRL, art. 10.1; LBRL, art. 10.4].

2. El Municipio

2.1. Concepto, elementos y término

• El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado, con personalidad jurídica y plena capacidad [LBRL, art. 11.1]. Sus elementos son el territorio, la población y la organización [LBRL, art. 11.2].
• El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias, y cada municipio pertenece a una sola provincia [LBRL, art. 12.1; LBRL, art. 12.2].
• Los cambios de denominación solo tienen «carácter oficial» tras anotarse en el Registro estatal y publicarse en el «Boletín Oficial del Estado» [LBRL, art. 14.1].
• La denominación puede ser en castellano, «en cualquier otra lengua española oficial» en la Comunidad Autónoma o en ambas [LBRL, art. 14.2].

2.2. Creación, supresión y fusión

• La creación o supresión de municipios y la alteración de términos las regula la legislación autonómica; la alteración de términos nunca puede modificar los límites provinciales. Requieren audiencia de los municipios, dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico e informe de quien ejerza la tutela financiera [LBRL, art. 13.1].
• Solo pueden crearse municipios sobre núcleos territorialmente diferenciados de al menos 4.000 habitantes, financieramente sostenibles [LBRL, art. 13.2].
• Los municipios colindantes de la misma provincia pueden fusionarse por convenio de fusión, aprobado por mayoría simple de cada pleno; el resultante no puede segregarse en diez años [LBRL, art. 13.4; LBRL, art. 13.6].
• El municipio fusionado incrementa su coeficiente de ponderación en 0,10, queda dispensado de nuevos servicios mínimos por su aumento de población y tiene preferencia en subvenciones al menos cinco años; su órgano de gobierno es transitoriamente la suma de los concejales [LBRL, art. 13.4].

2.3. Organización municipal

El gobierno y la administración corresponden al ayuntamiento (Alcalde y Concejales), salvo en Concejo Abierto [LBRL, art. 19.1]. Los Concejales se eligen por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y el Alcalde por los Concejales o por los vecinos [LBRL, art. 19.2].

Órganos y dónde existen [LBRL, art. 20.1]:

• En los órganos de estudio participan todos los grupos políticos en proporción a sus Concejales [LBRL, art. 20.1.c)].
• Funcionan en Concejo Abierto los municipios que lo tengan por tradición y aquellos en que lo aconsejen su localización o la mejor gestión; en este caso se exige petición de la mayoría de los vecinos, dos tercios del Ayuntamiento y aprobación autonómica [LBRL, art. 29.1; LBRL, art. 29.2].
• En Concejo Abierto gobiernan un Alcalde y una asamblea vecinal de todos los electores [LBRL, art. 29.3]. Los alcaldes de municipios de menos de 100 residentes pueden convocar Concejo Abierto para decisiones de especial trascendencia [LBRL, art. 29.4].
• Las leyes autonómicas pueden fijar regímenes especiales para municipios pequeños, rurales, histórico-artísticos o turísticos [LBRL, art. 30].

2.4. Competencias

• Son propias o atribuidas por delegación; las propias solo se determinan por Ley y se ejercen con autonomía y bajo la propia responsabilidad [LBRL, art. 7.1; LBRL, art. 7.2].
• Otras competencias solo si no ponen en riesgo la sostenibilidad financiera ni duplican servicios, con informes previos vinculantes [LBRL, art. 7.4].
• Las competencias municipales en las materias del art. 25 se determinan por Ley, acompañada de memoria económica, sin atribuir la misma competencia a otra Administración [LBRL, art. 25.3; LBRL, art. 25.4; LBRL, art. 25.5].

Competencias propias del Municipio, entre otras [LBRL, art. 25.2]: urbanismo; medio ambiente urbano; agua y aguas residuales; infraestructura viaria; atención a la exclusión social; policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios; tráfico, estacionamiento y movilidad y transporte colectivo urbano; turismo; ferias, mercados y comercio ambulante; salubridad pública; cementerios; deporte; cultura; vigilancia de la escolaridad obligatoria; igualdad y lucha contra la violencia de género.

Servicios mínimos obligatorios, acumulativos [LBRL, art. 26.1]:

En los municipios de menos de 20.000 habitantes, la Diputación coordina residuos, agua, limpieza viaria, acceso, pavimentación y alumbrado [LBRL, art. 26.2].

Delegación. El Estado y las Comunidades Autónomas pueden delegar competencias por un plazo no inferior a cinco años [LBRL, art. 27.1]. Exige aceptación del Municipio [LBRL, art. 27.5] y financiación: sin dotación es nula [LBRL, art. 27.6]. Si se incumplen sus directrices, la delegante puede revocarla o ejecutar por sí misma [LBRL, art. 27.4]; la renuncia la acuerda el Pleno [LBRL, art. 27.7]. En municipios de menos de 20.000 habitantes caben sistemas de gestión colaborativa [LBRL, art. 28].

3. La población y el padrón de habitantes

• Toda persona que viva en España debe inscribirse en el Padrón del municipio de residencia habitual; quien viva en varios, únicamente en el que habite más tiempo al año [LBRL, art. 15].
• Los inscritos son la población y los vecinos; la vecindad se adquiere en el momento de la inscripción [LBRL, art. 15].
• El Padrón es el registro administrativo de los vecinos; prueba la residencia y el domicilio, y sus certificaciones son documento público y fehaciente [LBRL, art. 16.1].
• Los extranjeros no comunitarios sin residencia de larga duración renuevan la inscripción cada dos años; si no, caduca sin audiencia previa [LBRL, art. 16.1].
• Datos obligatorios: nombre y apellidos, sexo, domicilio, nacionalidad, lugar y fecha de nacimiento, DNI o documento de extranjero, título escolar o académico y los necesarios para el Censo Electoral [LBRL, art. 16.2]. Los datos voluntarios (teléfono, correo, representante) no se ceden nunca [LBRL, art. 16.3].
• Su formación, mantenimiento, revisión y custodia corresponden al Ayuntamiento [LBRL, art. 17.1]. La Presidencia del INE resuelve las discrepancias y propone al Gobierno las «cifras oficiales» de población [LBRL, art. 17.3].
• El Consejo de Empadronamiento, presidido por el Presidente del INE, eleva propuestas vinculantes de resolución de discrepancias [LBRL, art. 17.4].
• Los inscritos en el Padrón de españoles residentes en el extranjero son vecinos solo para votar, nunca población del municipio [LBRL, art. 17.5].

Derechos y deberes de los vecinos: ser elector y elegible; participar en la gestión; usar los servicios públicos; contribuir con prestaciones económicas y personales; ser informado; pedir la consulta popular; exigir los servicios obligatorios; y ejercer la iniciativa popular [LBRL, art. 18.1]. El padrón no prueba la residencia legal de los extranjeros [LBRL, art. 18.2].

4. Órganos de gobierno municipales

4.1. El Alcalde

Es el Presidente de la Corporación y le corresponden [LBRL, art. 21.1]:

• Dirigir el gobierno y la administración y representar al ayuntamiento [LBRL, art. 21.1.a); LBRL, art. 21.1.b)].
• Convocar y presidir el Pleno y la Junta de Gobierno Local y decidir los empates con voto de calidad [LBRL, art. 21.1.c)].
• Dirigir los servicios y obras y dictar bandos [LBRL, art. 21.1.d); LBRL, art. 21.1.e)].
• Concertar operaciones de crédito previstas que no superen el 10 % de los recursos ordinarios y las de tesorería por debajo del 15 % de los ingresos corrientes liquidados [LBRL, art. 21.1.f)].
• Aprobar la oferta de empleo público y las bases de selección [LBRL, art. 21.1.g)].
• La jefatura superior de todo el personal, incluida la separación del servicio y el despido, dando cuenta al Pleno [LBRL, art. 21.1.h)].
• Ejercer la jefatura de la Policía Municipal [LBRL, art. 21.1.i)].
• Aprobar el planeamiento de desarrollo no atribuido al Pleno y los proyectos de urbanización [LBRL, art. 21.1.j)].
• Las acciones judiciales en su competencia y, en urgencia, en las del Pleno, dándole cuenta para su ratificación [LBRL, art. 21.1.k)].
• Proponer al Pleno la declaración de lesividad [LBRL, art. 21.1.l)].
• Adoptar personalmente las medidas necesarias en caso de catástrofe o grave riesgo, dando cuenta inmediata al Pleno [LBRL, art. 21.1.m)].
• Sancionar la desobediencia a su autoridad y las infracciones de ordenanzas [LBRL, art. 21.1.n)].
• Aprobar los proyectos de obras y servicios previstos en el presupuesto cuando sea competente para contratarlos [LBRL, art. 21.1.o)].
• Otorgar las licencias, salvo atribución legal al Pleno o a la Junta [LBRL, art. 21.1.q)].
• Nombrar a los Tenientes de Alcalde [LBRL, art. 21.2].

Indelegables: convocar y presidir Pleno y Junta, el voto de calidad, las operaciones de crédito, la jefatura superior del personal, la separación y el despido, y las letras a), e), j), k), l) y m); la j) puede delegarla en la Junta de Gobierno Local [LBRL, art. 21.3].

4.2. El Pleno

Lo integran todos los Concejales y lo preside el Alcalde [LBRL, art. 22.1]. Le corresponden, entre otras [LBRL, art. 22.2]:

• El control y la fiscalización de los órganos de gobierno [LBRL, art. 22.2.a)].
• Alteración del término, creación o supresión de municipios, capitalidad, nombre y bandera, enseña o escudo [LBRL, art. 22.2.b)].
• La aprobación inicial del planeamiento general [LBRL, art. 22.2.c)].
• El reglamento orgánico y las ordenanzas [LBRL, art. 22.2.d)].
• Los presupuestos y las cuentas [LBRL, art. 22.2.e)].
• Las formas de gestión de los servicios [LBRL, art. 22.2.f)].
• La plantilla y la relación de puestos de trabajo [LBRL, art. 22.2.i)].
• La declaración de lesividad [LBRL, art. 22.2.k)].
• Las operaciones de crédito por encima del 10 % [LBRL, art. 22.2.m)].
• Los proyectos de obras no previstos en los presupuestos [LBRL, art. 22.2.ñ)].

Vota la moción de censura y la cuestión de confianza, siempre públicas y por llamamiento nominal [LBRL, art. 22.3]. Puede delegar en el Alcalde y la Junta, salvo las letras a) a i), l) y p) y el apartado 3 [LBRL, art. 22.4].

4.3. Junta de Gobierno Local y Tenientes de Alcalde

• La forman el Alcalde y Concejales no más del tercio del número legal, nombrados y separados libremente por él [LBRL, art. 23.1]. Asiste al Alcalde y ejerce lo delegado o atribuido por ley [LBRL, art. 23.2].
• Los Tenientes de Alcalde sustituyen al Alcalde por orden de nombramiento en vacante, ausencia o enfermedad; se eligen entre los miembros de la Junta o, si no existe, entre los Concejales [LBRL, art. 23.3].
• El Alcalde puede delegar atribuciones en los miembros de la Junta (o, si no existe, en los Tenientes de Alcalde) y hacer delegaciones especiales en cualquier Concejal [LBRL, art. 23.4].

5. Régimen de sesiones y acuerdos

Hay sesiones ordinarias y extraordinarias, que pueden ser urgentes [LBRL, art. 46.1]. Pleno ordinario como mínimo [LBRL, art. 46.2.a)]:

• Hay Pleno extraordinario si lo decide el Presidente o lo pide la cuarta parte del número legal (máximo tres al año por concejal), sin demorarlo más de quince días hábiles; si no se convoca, queda convocado para el décimo día hábil siguiente a las doce horas [LBRL, art. 46.2.a)].
• Se convoca con dos días hábiles de antelación, salvo las urgentes, cuya urgencia ratifica el Pleno [LBRL, art. 46.2.b)].
• Quórum: un tercio del número legal, nunca menos de tres, durante toda la sesión, con Presidente y Secretario [LBRL, art. 46.2.c)].
• Votación ordinaria salvo acuerdo de nominal; la ausencia iniciada la deliberación equivale a abstención; si hay empate se repite y, si persiste, decide el voto de calidad del Presidente [LBRL, art. 46.2.d)].
• En situaciones excepcionales pueden celebrarse sesiones a distancia si los miembros están en territorio español [LBRL, art. 46.3].

Regla general: mayoría simple de los presentes, es decir, más votos afirmativos que negativos [LBRL, art. 47.1]. Exigen mayoría absoluta del número legal [LBRL, art. 47.2]:

• Creación o supresión de municipios y alteración de términos [LBRL, art. 47.2.a)].
• Nombre, capitalidad, bandera, enseña o escudo [LBRL, art. 47.2.d); LBRL, art. 47.2.e)].
• Reglamento orgánico [LBRL, art. 47.2.f)].
• Mancomunidades y aceptación de delegaciones [LBRL, art. 47.2.g); LBRL, art. 47.2.h)].
• Concesiones por más de cinco años que superen el 20 % de los recursos ordinarios [LBRL, art. 47.2.j)].
• Operaciones de crédito por encima del 10 % [LBRL, art. 47.2.l)].
• Enajenación de bienes por encima del 20 % [LBRL, art. 47.2.m)].

6. Barrios, distritos y entidades locales menores

6.1. En la LBRL

• Los municipios pueden crear órganos territoriales de gestión desconcentrada para la participación ciudadana [LBRL, art. 24.1]; en los del art. 121 se aplica el régimen de distritos del art. 128 [LBRL, art. 24.2].
• Las leyes autonómicas regulan los entes inferiores al Municipio, sin personalidad jurídica, para núcleos separados (caseríos, parroquias, aldeas, barrios, pedanías…); la iniciativa es de la población o del Ayuntamiento, que debe ser oído [LBRL, art. 24 bis.1; LBRL, art. 24 bis.2].

6.2. Entidades locales menores en Extremadura

• Son núcleos de población separados dentro de un municipio, con personalidad y capacidad jurídica plena [L17-2010-EXT, art. 70.1; L17-2010-EXT, art. 70.2].
• Tienen las potestades del municipio salvo el planeamiento urbanístico; su potestad tributaria se limita a tasas, contribuciones especiales y precios públicos; el Pleno matriz ratifica sus acuerdos de bienes, crédito y expropiación en dos meses, con silencio estimatorio [L17-2010-EXT, art. 71.1].
• Aprueban su reglamento orgánico, presupuestos y ordenanzas [L17-2010-EXT, art. 72.1]. Aceptan delegaciones del municipio por mayoría absoluta de la Junta Vecinal [L17-2010-EXT, art. 72.4].
• No puede constituirse en entidad el núcleo de la capitalidad ni urbanizaciones de segunda residencia, y ninguna pertenece a dos municipios [L17-2010-EXT, art. 74.3; L17-2010-EXT, art. 74.4].
• Pueden constituirse cuando el núcleo pierde la condición de municipio por alteración del término o cuando se solicite conforme a la ley [L17-2010-EXT, art. 73.1].
• Inician la creación la mayoría de los vecinos electores del núcleo o el Pleno por mayoría absoluta del número legal; hay información pública de un mes, informe del Pleno municipal en dos meses y, después, informe de la Diputación y dictamen del Consejo Consultivo en dos meses cada uno, no vinculantes y favorables si no se emiten [L17-2010-EXT, art. 75].
• Resuelve el Consejo de Gobierno por Decreto en seis meses; el silencio es desestimatorio [L17-2010-EXT, art. 76.1; L17-2010-EXT, art. 76.2]. El Decreto fija al menos su denominación, capitalidad y límites territoriales [L17-2010-EXT, art. 76.3].
• Publicado el Decreto se eligen órganos provisionales, y el Presidente de la Comisión Gestora solicita la inscripción en los Registros de Entidades Locales estatal y autonómico [L17-2010-EXT, art. 78].

Sus órganos son el Alcalde Pedáneo y la Junta Vecinal [L17-2010-EXT, art. 79]. El Alcalde Pedáneo es el órgano unipersonal ejecutivo y preside los órganos colegiados [L17-2010-EXT, art. 80.1; L17-2010-EXT, art. 80.2]. La Junta Vecinal tiene las atribuciones del Pleno en su ámbito y la forman el Alcalde Pedáneo y estos vocales [L17-2010-EXT, art. 81.1; L17-2010-EXT, art. 81.2]:

• Sesión ordinaria al menos cada tres meses; extraordinaria si lo decide el Alcalde Pedáneo o lo pide la mayoría absoluta, sin demorarse más de un mes [L17-2010-EXT, art. 82.2; L17-2010-EXT, art. 82.3].
• Quórum de tres miembros (dos con menos de 250 vecinos), siempre con el Alcalde Pedáneo [L17-2010-EXT, art. 82.4].
• El Alcalde Pedáneo puede asistir con voz y sin voto al Pleno matriz en asuntos que afecten a la entidad [L17-2010-EXT, art. 83.1].
• Los conflictos entre entidades de un mismo municipio los resuelve su Pleno; entre municipio y entidad, la Consejería de administración local [L17-2010-EXT, art. 84.1; L17-2010-EXT, art. 84.2].

7. Los distritos

• En los municipios del art. 121, los ayuntamientos deben crear distritos, divisiones territoriales con órganos de gestión desconcentrada para impulsar la participación ciudadana [LBRL, art. 24.2; LBRL, art. 128.1].
• Los crea y regula el Pleno, que fija el porcentaje mínimo de recursos que gestionan [LBRL, art. 128.2].
• La presidencia del distrito corresponde en todo caso a un concejal [LBRL, art. 128.3].