Tema 33. El modelo policial español. Marco normativo. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Las Policías Autonómicas. Las Policías Locales. Las Juntas Locales de Seguridad. La Protección civil y la Seguridad Ciudadana, su relación con la Policía Local.

Regulan el tema la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LO2-1986), la Ley 1/2018 de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad de Madrid (L1-2018-CM), la Ley 22/2006 de Capitalidad de Madrid (L22-2006), el Reglamento de las Juntas Locales de Seguridad aprobado por el Real Decreto 1087/2010 (RD1087-2010) y la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil (L17-2015) [LO2-1986, art. 2] [L1-2018-CM, art. 1] [RD1087-2010, art. único] [L17-2015, art. 1.2]. El rango tiene unos 160 artículos y aquí se resume lo que nombra el título: de la LO 2/1986, los artículos 1 a 15, 29 a 54 y algunas disposiciones; los artículos 1 a 12 de la Ley 1/2018; los artículos 35 y 36 de la Ley 22/2006; el Reglamento de Juntas Locales, y de la Ley 17/2015 los conceptos, deberes, planes, intervención, emergencias de interés nacional y sanciones. Quedan fuera las disposiciones transitorias de la LO 2/1986 y, de la Ley 17/2015, la recuperación, la financiación, la formación y la cooperación internacional.

1. El modelo policial español y su marco normativo

1.1. Reparto de la seguridad pública

• La seguridad pública es competencia exclusiva del Estado y su mantenimiento corresponde al Gobierno de la Nación [LO2-1986, art. 1.1].
• Las Comunidades Autónomas participan en ella en los términos de sus Estatutos y en el marco de la LO 2/1986 [LO2-1986, art. 1.2].
• Las Corporaciones Locales participan en los términos de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y en el marco de la LO 2/1986 [LO2-1986, art. 1.3].
• Todas las Administraciones la mantienen a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad [LO2-1986, art. 1.4].

Son Fuerzas y Cuerpos de Seguridad [LO2-1986, art. 2]:

Actúan según el principio de cooperación recíproca [LO2-1986, art. 3]. Todos deben prestarles auxilio en la investigación y persecución de los delitos, y quienes ejercen vigilancia, seguridad o custodia tienen especial obligación de colaborar con ellos [LO2-1986, art. 4.1] [LO2-1986, art. 4.2].

1.2. Principios básicos de actuación

Son principios básicos de actuación de todos los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad [LO2-1986, art. 5]:

• Adecuación al ordenamiento jurídico: absoluto respeto a la Constitución; absoluta neutralidad política e imparcialidad, sin discriminación por razón de raza, religión u opinión; integridad y dignidad, con abstención y oposición resuelta a todo acto de corrupción; sujeción a los principios de jerarquía y subordinación, sin que la obediencia debida ampare órdenes que manifiestamente constituyan delito o sean contrarias a la Constitución o a las leyes; y colaboración con la Administración de Justicia [LO2-1986, art. 5.1].
• Relaciones con la comunidad: impedir prácticas abusivas, arbitrarias o discriminatorias; trato correcto y esmerado; actuar con decisión y sin demora cuando dependa de ello evitar un daño grave, inmediato e irreparable, según los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad; y usar las armas solo ante un riesgo racionalmente grave para su vida, su integridad física o las de terceros, o ante un grave riesgo para la seguridad ciudadana [LO2-1986, art. 5.2].
• Tratamiento de detenidos: identificarse debidamente al detener, velar por la vida e integridad física de los detenidos o custodiados, respetar su honor y dignidad, y cumplir con diligencia los trámites, plazos y requisitos de la detención [LO2-1986, art. 5.3].
• Dedicación profesional: total dedicación, interviniendo siempre, en cualquier tiempo y lugar, se hallen o no de servicio, en defensa de la ley y de la seguridad ciudadana [LO2-1986, art. 5.4].
• Secreto profesional: riguroso secreto sobre las informaciones conocidas por razón de sus funciones; no están obligados a revelar sus fuentes salvo que sus funciones o la ley les impongan otra cosa [LO2-1986, art. 5.5].
• Responsabilidad: personal y directa por los actos que infrinjan normas legales o reglamentarias o estos principios, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones [LO2-1986, art. 5.6].

1.3. Disposiciones estatutarias comunes

• Formación de carácter profesional y permanente; puestos provistos por mérito, capacidad y antigüedad [LO2-1986, art. 6.2] [LO2-1986, art. 6.6].
• Deben jurar o prometer acatamiento a la Constitución [LO2-1986, art. 6.3].
• La pertenencia a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad es causa de incompatibilidad con cualquier otra actividad pública o privada, salvo las exceptuadas por la legislación de incompatibilidades [LO2-1986, art. 6.7].
• No pueden ejercer el derecho de huelga ni acciones sustitutivas o concertadas para alterar el funcionamiento de los servicios [LO2-1986, art. 6.8].
• En el ejercicio de sus funciones son agentes de la autoridad; si se comete atentado con armas de fuego, explosivos u otros medios de análoga peligrosidad, tienen la consideración de autoridad a efectos de su protección penal [LO2-1986, art. 7.1] [LO2-1986, art. 7.2].
• Los delitos cometidos contra ellos o por ellos en sus funciones son de la jurisdicción ordinaria; con indicios de criminalidad, instruye y falla la Audiencia Provincial [LO2-1986, art. 8.1].
• El expediente disciplinario por los mismos hechos puede tramitarse, pero se resuelve tras la sentencia penal firme [LO2-1986, art. 8.3].

2. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado

2.1. Composición y mando

Ejercen sus funciones en todo el territorio nacional y las integran [LO2-1986, art. 9]:

Al Ministro del Interior corresponde la administración general de la seguridad ciudadana y el mando superior de estas Fuerzas; bajo su autoridad, el mando lo ejerce el Director de la Seguridad del Estado, del que dependen las Direcciones Generales de la Guardia Civil y de la Policía; en cada provincia, el Gobernador Civil ejerce el mando directo [LO2-1986, art. 10.1] [LO2-1986, art. 10.2] [LO2-1986, art. 10.3].

2.2. Funciones y reparto territorial

Su misión es proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, entre otras funciones manteniendo el orden, previniendo e investigando delitos y colaborando con protección civil [LO2-1986, art. 11.1].

• El Cuerpo Nacional de Policía actúa en las capitales de provincia y en los términos municipales y núcleos urbanos que el Gobierno determine; la Guardia Civil, en el resto del territorio nacional y su mar territorial [LO2-1986, art. 11.2].
• En conflicto de competencias, positivo o negativo, se hace cargo el Cuerpo que realizó las primeras actuaciones hasta que resuelva el Gobernador civil o el Ministerio [LO2-1986, art. 11.5].

Reparto material de competencias exclusivas [LO2-1986, art. 12.1]:

Los miembros de la Guardia Civil no pueden pertenecer a partidos políticos o sindicatos ni hacer peticiones colectivas; la sanción de separación del servicio la impone el Ministro de Defensa a propuesta del de Interior [LO2-1986, art. 15.1] [LO2-1986, art. 15.2].

2.3. La policía judicial

Las funciones de policía judicial del artículo 126 de la Constitución las ejercen las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado mediante las Unidades de Policía Judicial; las policías autonómicas y locales tienen carácter colaborador [LO2-1986, art. 29.1] [LO2-1986, art. 29.2].

• Sus funcionarios dependen orgánicamente del Ministerio del Interior y funcionalmente de los Jueces, Tribunales o Ministerio Fiscal que conozcan del asunto [LO2-1986, art. 31.1].
• Para ocupar puestos en ellas es requisito el diploma correspondiente [LO2-1986, art. 32].
• No pueden ser apartados de una investigación hasta que finalice, salvo decisión o autorización del Juez o Fiscal; actúan como comisionados de estos [LO2-1986, art. 34.1] [LO2-1986, art. 34.2].

3. Las Policías Autonómicas

Las Comunidades cuyo Estatuto lo prevea pueden crear Cuerpos de Policía para las funciones de vigilancia y protección del artículo 148.1.22 de la Constitución [LO2-1986, art. 37.1].

Funciones de sus Cuerpos de Policía [LO2-1986, art. 38]:

• Son Institutos armados de naturaleza civil; visten uniforme salvo excepciones autorizadas por las Juntas de Seguridad [LO2-1986, art. 41.2] [LO2-1986, art. 41.3].
• Solo actúan en su territorio, salvo emergencias con requerimiento estatal [LO2-1986, art. 42].
• Con las Fuerzas del Estado se deben mutuo auxilio e información recíproca; si concurren en un servicio, dirigen los Mandos estatales [LO2-1986, art. 45] [LO2-1986, art. 46.2].

Coordinación de las Policías Locales por las Comunidades Autónomas: normas-marco para sus reglamentos; homogeneización de medios técnicos, uniformes y retribuciones; criterios de selección, formación, promoción y movilidad, con nivel educativo nunca inferior a graduado escolar; y Escuelas de Formación de Mandos y de Formación Básica [LO2-1986, art. 39].

Órganos de coordinación Estado–Comunidades [LO2-1986, art. 48.1] [LO2-1986, art. 49.1] [LO2-1986, art. 50.1]:

4. Las Policías Locales

4.1. En la Ley Orgánica 2/1986

• Los municipios pueden crear cuerpos de policía propios conforme a la LO 2/1986, la Ley de Bases de Régimen Local y la legislación autonómica [LO2-1986, art. 51.1].
• Donde no exista, sus cometidos los ejerce el personal de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones (guardas, vigilantes, agentes, alguaciles o análogos) [LO2-1986, art. 51.2].
• Solo actúan en su municipio, salvo emergencias y previo requerimiento; para proteger autoridades locales pueden salir con autorización del Ministerio del Interior o de la autoridad autonómica con policía propia [LO2-1986, art. 51.3].
• Son Institutos armados, de naturaleza civil, con estructura y organización jerarquizada [LO2-1986, art. 52.1].
• Visten uniforme reglamentario; la facultad de autorizar excepciones corresponde al Gobernador Civil [LO2-1986, art. 52.3].
• Municipios limítrofes de una misma Comunidad sin recursos suficientes pueden asociarse para prestar el servicio [LO2-1986, DA 5.ª].

Funciones que deben ejercer [LO2-1986, art. 53.1]:

• Proteger a las autoridades locales y vigilar o custodiar sus edificios e instalaciones [LO2-1986, art. 53.1.a)].
• Ordenar, señalizar y dirigir el tráfico en el casco urbano [LO2-1986, art. 53.1.b)].
• Instruir atestados por accidentes de circulación dentro del casco urbano [LO2-1986, art. 53.1.c)].
• Policía administrativa respecto de ordenanzas, bandos y disposiciones municipales [LO2-1986, art. 53.1.d)].
• Participar en las funciones de policía judicial según el artículo 29.2 [LO2-1986, art. 53.1.e)].
• Auxilio en accidentes, catástrofes o calamidades y participación en los planes de protección civil [LO2-1986, art. 53.1.f)].
• Diligencias de prevención para evitar delitos, en el marco de las Juntas de Seguridad [LO2-1986, art. 53.1.g)].
• Vigilar los espacios públicos y colaborar en manifestaciones y grandes concentraciones, cuando sean requeridos [LO2-1986, art. 53.1.h)].
• Cooperar en la resolución de conflictos privados, cuando sean requeridos [LO2-1986, art. 53.1.i)].

Las actuaciones de las letras c) y g) se comunican a las Fuerzas del Estado competentes [LO2-1986, art. 53.2]. En municipios de gran población, el Pleno puede asignar la ordenación del tráfico en exclusiva a funcionarios que son agentes de la autoridad subordinados a la policía local, sin integrarse en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad [LO2-1986, art. 53.3].

4.2. En la Ley 1/2018 de la Comunidad de Madrid

Se aplica a los Cuerpos de policía local madrileños, a los agentes auxiliares y, en lo que proceda, a los alumnos del Instituto de Formación Integral en Seguridad y Emergencias [L1-2018-CM, art. 2.1] [L1-2018-CM, art. 2.2].

• Crear un Cuerpo en municipios de menos de 5.000 habitantes exige informe preceptivo de la Consejería, que valora población (incluida la estacional), criminalidad, siniestralidad y medios [L1-2018-CM, art. 3.2].
• Denominación genérica: Cuerpos de policía local; quien la tenga por tradición puede mantener «Policía municipal» si lo acuerda la corporación; sus dependencias se llaman Bases de policía local [L1-2018-CM, art. 4.1] [L1-2018-CM, art. 4.2].
• Son institutos armados de naturaleza civil, con estructura jerarquizada; en cada municipio forman un cuerpo único, con posibles especialidades; sus miembros son agentes de la autoridad [L1-2018-CM, art. 5.1] [L1-2018-CM, art. 5.2] [L1-2018-CM, art. 5.3].
• Actúan ordinariamente en su municipio, salvo los supuestos de los artículos 30 y 31.3 de la ley [L1-2018-CM, art. 6].
• Las competencias locales de seguridad se ejercen directamente, sin gestión indirecta [L1-2018-CM, art. 10].

Agentes auxiliares [L1-2018-CM, art. 7]: ejercen los cometidos de la policía local donde no hay Cuerpo; son agentes de la autoridad; su uniforme no lleva referencia a la policía local; subgrupo C-2; acceso por oposición libre y curso de formación del Instituto; máximo tres puestos por ayuntamiento, y si se necesitan más, hay que iniciar la creación del Cuerpo [L1-2018-CM, art. 7.4] [L1-2018-CM, art. 7.6]. No pueden llevar armas de fuego, aunque sí otro equipo de defensa [L1-2018-CM, art. 9.2].

Uniformidad y armamento: uniforme obligatorio en servicio, con dispensa de la alcaldía previa autorización de la Delegación del Gobierno; lleva el escudo de la Comunidad, el del municipio y el número de identificación [L1-2018-CM, art. 8.1] [L1-2018-CM, art. 8.2]. Se promueve al menos una práctica de tiro anual y se prohíbe portar armas particulares en servicio [L1-2018-CM, art. 9.5] [L1-2018-CM, art. 9.6].

Funciones: su lista (letras a a n) recoge las del artículo 53 de la LO 2/1986 y añade, entre otras, la policía administrativa de normas autonómicas y estatales, la educación vial, los atestados por delitos contra la seguridad vial, el medio ambiente, la policía de proximidad, la protección de entornos escolares y colectivos vulnerables, la violencia de género, los siniestros laborales y el cumplimiento de resoluciones judiciales sobre violencia de género, menores y delitos de odio [L1-2018-CM, art. 11]. Sus actuaciones se comunican a las Fuerzas del Estado cuando lo exijan la legislación y los criterios de coordinación [L1-2018-CM, art. 12].

4.3. La ciudad de Madrid

Al Ayuntamiento de Madrid le corresponden la protección de autoridades y edificios municipales, la seguridad ciudadana en colaboración con las Administraciones competentes y la policía administrativa y de seguridad que le atribuya la normativa estatal; su policía municipal ejerce la policía judicial que esta le atribuye [L22-2006, art. 35].

5. Las Juntas Locales de Seguridad

En los municipios con Cuerpo propio puede constituirse una Junta Local de Seguridad, competente para fijar las formas de colaboración entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; su composición se fija reglamentariamente y la preside el Alcalde, compartiendo la presidencia con el Gobernador civil si asiste [LO2-1986, art. 54.1] [LO2-1986, art. 54.2]. Ese reglamento es el aprobado por el Real Decreto 1087/2010 [RD1087-2010, art. único].

• Concepto: órganos colegiados para la cooperación y coordinación de las Administraciones en seguridad en el municipio [RD1087-2010, art. 2].
• Constitución: en municipios o agrupaciones con policía propia, por acuerdo del Alcalde y del Delegado del Gobierno (o, por delegación, el Subdelegado); sin policía local puede crearse una Comisión Local de Seguridad [RD1087-2010, art. 3.1] [RD1087-2010, art. 3.2] [RD1087-2010, art. 3.3].
• Competencias, entre otras: coordinar los cuerpos, analizar la criminalidad, elaborar el Plan Local de Seguridad, acordar planes para eventos extraordinarios y cooperar con protección civil [RD1087-2010, art. 4].
• No se aplica a las Comunidades con policía propia competente en orden público ni a municipios con regulación especial en ley estatal o autonómica [RD1087-2010, DA única].

Composición y funcionamiento [RD1087-2010, art. 5.1] [RD1087-2010, art. 9] [RD1087-2010, art. 10]:

Pueden crearse Comisiones Técnicas, Consejos Locales de Seguridad con el tejido social y una Comisión de Coordinación Policial con los Jefes inmediatos de los cuerpos [RD1087-2010, art. 12.1] [RD1087-2010, art. 13] [RD1087-2010, art. 14.1]. Donde lo aconsejen las características demográficas pueden constituirse Juntas de Seguridad de Distrito, presididas por el Concejal Presidente de la Junta Municipal, cuyos acuerdos ratifica la Junta Local [RD1087-2010, art. 15] [RD1087-2010, art. 16] [RD1087-2010, art. 18].

En la Junta Local de Seguridad de Madrid pueden participar como vocales los mandos estatales con responsabilidades en el municipio y, en su caso, un Juez o Magistrado y un Fiscal designados en el Tribunal Superior de Justicia [L22-2006, art. 36.2].

6. La protección civil y su relación con la Policía Local

6.1. Concepto y Sistema Nacional

La protección civil, como instrumento de la política de seguridad pública, es el servicio público que protege a personas y bienes ante emergencias y catástrofes naturales o humanas, accidentales o intencionadas [L17-2015, art. 1.1]. El Sistema Nacional integra la actividad de todas las Administraciones mediante previsión, planificación, intervención, recuperación y evaluación [L17-2015, art. 3.1].

Definiciones legales [L17-2015, art. 2]:

6.2. Derechos y deberes de los ciudadanos

• Deber de colaborar: en emergencias, toda persona mayor de edad está obligada a las prestaciones personales que exijan las autoridades, sin indemnización; las autoridades pueden requisar bienes, que sí se indemnizan [L17-2015, art. 7 bis.2] [L17-2015, art. 7 bis.3].
• Una vez sobrevenida la emergencia, los ciudadanos deben seguir las indicaciones de los agentes de los servicios públicos [L17-2015, art. 7 ter.1].

6.3. Planes de protección civil

Son instrumentos de previsión del marco orgánico-funcional y de movilización de recursos: Plan Estatal General, Planes Territoriales (autonómicos o locales), Planes Especiales y Planes de Autoprotección [L17-2015, art. 14.1] [L17-2015, art. 14.2].

6.4. Intervención y relación con las policías

Son servicios públicos de intervención y asistencia en emergencias, entre otros, los de extinción de incendios y salvamento, la atención sanitaria de emergencia, las Fuerzas Armadas y la Unidad Militar de Emergencias y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, entre los que está la policía local [L17-2015, art. 17.1] [LO2-1986, art. 2]. La respuesta inmediata incluye velar por la seguridad ciudadana [L17-2015, art. 16].

La policía local presta auxilio en accidentes, catástrofes o calamidades participando en la ejecución de los planes de protección civil [LO2-1986, art. 53.1.f)] [L1-2018-CM, art. 11]. Las Fuerzas del Estado colaboran conforme a la LO 2/1986 y los planes pueden asignarles funciones sin atribuirlas a unidades concretas [L17-2015, art. 38.1] [L17-2015, art. 38.2].

Son emergencias de interés nacional las que requieren los estados de alarma, excepción o sitio, las que afectan a varias Comunidades y exigen recursos supraautonómicos o las que exigen dirección nacional; las declara el Ministro del Interior, que asume su dirección y la gestión de todos los recursos, también los locales [L17-2015, art. 28] [L17-2015, art. 29] [L17-2015, art. 30.1].

6.5. Régimen sancionador

Las infracciones son muy graves, graves y leves; sus multas y el órgano estatal que resuelve son estos [L17-2015, art. 45.2] [L17-2015, art. 46] [L17-2015, art. 48]:

En el ámbito municipal, los alcaldes resuelven los procedimientos sancionadores de protección civil según su legislación específica [L17-2015, DA 9.ª].

7. La seguridad ciudadana y la Policía Local

La policía local contribuye a la seguridad ciudadana con diligencias de prevención, la vigilancia de espacios públicos y la colaboración en manifestaciones [LO2-1986, art. 53.1.g)] [LO2-1986, art. 53.1.h)]. En la Comunidad de Madrid ejerce además la policía de proximidad y protege entornos escolares y colectivos vulnerables [L1-2018-CM, art. 11]. En la capital, la seguridad ciudadana se ejerce en colaboración con las Administraciones competentes [L22-2006, art. 35].