Tema 23. El municipio dentro de la organización territorial del Estado. Concepto y elementos. Los municipios de gran población. La Alcaldía. Tenientes de Alcaldía. Las concejalías.

El tema se estudia con tres normas: la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), que define el municipio [LBRL, art. 11.1]; la Ley 8/2010, de régimen local de la Comunitat Valenciana (LRLCV) [L8-2010-CV, art. 1.1], y el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, Real Decreto 2568/1986 (ROF) [ROF, art. 1]. El rango tiene unos 100 artículos; este resumen cubre lo que nombra el título: el lugar del municipio en la organización territorial, sus elementos (territorio, población y organización), el régimen de los municipios de gran población, la Alcaldía, los Tenientes de Alcalde y los concejales delegados. Las competencias municipales, que pueden ser propias o delegadas [L8-2010-CV, art. 33.2], la alteración de términos y el estatuto de los concejales se tratan solo en lo que toca a esos puntos.

1. El municipio dentro de la organización territorial del Estado

El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado; tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines [LBRL, art. 11.1].

La Administración Local está formada por [ROF, art. 1]:

• Entidades locales territoriales: el Municipio, la Provincia y la Isla en los archipiélagos balear y canario [ROF, art. 1.1].
• Otros entes con condición de entidad local: las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, las Comarcas, las Áreas Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios [ROF, art. 1.2].

En la Comunitat Valenciana, el territorio se organiza en municipios, comarcas y provincias, con autonomía para la gestión de sus intereses [L8-2010-CV, art. 1.1]; también son entidades locales las entidades locales menores, las áreas metropolitanas y las mancomunidades [L8-2010-CV, art. 1.2].

Los Ayuntamientos, en representación de los Municipios, tienen plena capacidad jurídica para adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar bienes, celebrar contratos, establecer y explotar obras y servicios, obligarse, interponer recursos y ejercitar acciones [ROF, art. 3.1]. Están exentos de tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas en los términos de las Leyes [ROF, art. 3.3].

2. Concepto y elementos del municipio

Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización [LBRL, art. 11.2].

2.1. El territorio

• El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias [LBRL, art. 12.1].
• Cada municipio pertenece a una sola provincia [LBRL, art. 12.2].
• El término debe ser continuo; excepcionalmente puede mantener situaciones de discontinuidad [L8-2010-CV, art. 5.2].

La creación o supresión de municipios y la alteración de términos se regulan por la legislación autonómica y nunca pueden modificar los límites provinciales. Requieren audiencia de los municipios interesados, dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico superior e informe de la Administración que ejerza la tutela financiera [LBRL, art. 13.1].

Solo pueden crearse municipios sobre núcleos de población territorialmente diferenciados de al menos 4.000 habitantes, financieramente sostenibles, con recursos suficientes y sin merma de la calidad de los servicios [LBRL, art. 13.2]. En la Comunitat Valenciana se crean por segregación de parte de un municipio, por segregación de varios y posterior agregación o por fusión de municipios limítrofes [L8-2010-CV, art. 8].

Los municipios colindantes de la misma provincia pueden fusionarse mediante convenio; el resultante no puede segregarse hasta pasados diez años [LBRL, art. 13.4]. El convenio se aprueba por mayoría simple de cada pleno [LBRL, art. 13.6].

2.2. La población

• Toda persona que viva en España debe inscribirse en el Padrón del municipio donde resida habitualmente; si vive en varios, en el que habite más tiempo al año [LBRL, art. 15].
• Los inscritos en el Padrón son los vecinos, y la condición de vecino se adquiere en el momento de la inscripción [LBRL, art. 15].
• Los españoles con vecindad administrativa en un municipio de la Comunitat Valenciana tienen la condición política de valencianos [L8-2010-CV, art. 23.3].

El Padrón es el registro administrativo donde constan los vecinos; sus datos prueban la residencia y el domicilio habitual, y sus certificaciones son documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos [LBRL, art. 16.1]. Los extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia de larga duración deben renovar la inscripción cada dos años [LBRL, art. 16.1]. Son datos obligatorios, entre otros, el nombre y apellidos, el sexo, el domicilio habitual, la nacionalidad, el lugar y fecha de nacimiento, el documento de identidad y el título escolar o académico [LBRL, art. 16.2].

Su formación, mantenimiento, revisión y custodia corresponden al Ayuntamiento [LBRL, art. 17.1]. La inscripción de los extranjeros no prueba su residencia legal en España [LBRL, art. 18.2].

Son derechos y deberes de los vecinos, entre otros [LBRL, art. 18.1]:

• Ser elector y elegible [LBRL, art. 18.1.a)].
• Participar en la gestión municipal [LBRL, art. 18.1.b)].
• Utilizar los servicios públicos municipales y acceder a los aprovechamientos comunales [LBRL, art. 18.1.c)].
• Contribuir con las prestaciones económicas y personales legalmente previstas [LBRL, art. 18.1.d)].
• Pedir la consulta popular y ejercer la iniciativa popular [LBRL, art. 18.1.f)] [LBRL, art. 18.1.h)].
• Exigir la prestación del servicio público cuando sea una competencia propia obligatoria [LBRL, art. 18.1.g)].

2.3. La organización

El gobierno y la administración municipal, salvo en el Concejo Abierto, corresponden al ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales [LBRL, art. 19.1]. Los Concejales se eligen por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y el Alcalde por los Concejales o por los vecinos [LBRL, art. 19.2]. En Concejo Abierto, gobierna una Asamblea de todos los electores y un Alcalde elegido directamente por ellos [ROF, art. 2.1].

Reglas de organización [LBRL, art. 20.1]:

El ROF llama Comisión de Gobierno a este órgano colegiado y lo incluye entre los órganos necesarios del Ayuntamiento junto al Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno [ROF, art. 35.2]. El Ayuntamiento es una Corporación de Derecho Público [ROF, art. 35.1].

En la Comunitat Valenciana, el Reglamento Orgánico Municipal es obligatorio en los ayuntamientos de más de 20.000 habitantes [L8-2010-CV, art. 28.1]. Los ayuntamientos pueden usar las denominaciones tradicionales de Casa de la Vila y Batle [L8-2010-CV, art. 26.4].

El mandato de los miembros de los Ayuntamientos es de cuatro años desde su elección; los cesantes solo continúan para la administración ordinaria [ROF, art. 39]. La Corporación se constituye en sesión pública el vigésimo día posterior a las elecciones, o el cuadragésimo si hay recurso contencioso electoral [ROF, art. 37.1]. Dentro de los treinta días siguientes, el Alcalde convoca el Pleno extraordinario sobre periodicidad de sesiones, comisiones informativas, representantes y conocimiento de los nombramientos de Tenientes de Alcalde y delegaciones [ROF, art. 38].

3. Los municipios de gran población

3.1. Ámbito de aplicación

El régimen del título X de la LBRL se aplica [LBRL, art. 121.1]:

Cuando un municipio alcanza la población requerida, la nueva corporación tiene seis meses desde su constitución para adaptar su organización [LBRL, art. 121.2]. Si después la población baja del límite, sigue rigiéndose por este régimen [LBRL, art. 121.3]. La ley valenciana excluye a estos municipios de sus normas de organización [L8-2010-CV, art. 27].

3.2. Organización

• Pleno: órgano de máxima representación política; lo convoca y preside el Alcalde, que puede delegar solo la convocatoria y la presidencia en un concejal [LBRL, art. 122.2]. Cuenta con un secretario general y con Comisiones [LBRL, art. 122.3].
• Junta de Gobierno Local: colabora de forma colegiada en la dirección política del Alcalde [LBRL, art. 126.1]. Sus miembros no pueden superar un tercio del número legal del Pleno, además del Alcalde; hasta un tercio pueden ser no concejales [LBRL, art. 126.2]. Sus deliberaciones son secretas [LBRL, art. 126.5].
• Distritos: el ayuntamiento debe crearlos como divisiones territoriales de gestión desconcentrada; su presidencia corresponde siempre a un concejal [LBRL, art. 128.1] [LBRL, art. 128.3].
• Consejo Social de la Ciudad: integrado por representantes de las organizaciones económicas, sociales, profesionales y de vecinos más representativas [LBRL, art. 131.1].
• Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones: la crea el Pleno para defender los derechos de los vecinos y da cuenta con un informe anual [LBRL, art. 132.1] [LBRL, art. 132.3].

Son órganos superiores el Alcalde y los miembros de la Junta de Gobierno Local; son órganos directivos, entre otros, los coordinadores generales, los directores generales, el titular de la asesoría jurídica, el Secretario general del Pleno y el interventor general [LBRL, art. 130.1].

3.3. El Alcalde en los municipios de gran población

El Alcalde ostenta la máxima representación del municipio [LBRL, art. 124.1], es responsable de su gestión política ante el Pleno [LBRL, art. 124.2] y tiene el tratamiento de Excelencia [LBRL, art. 124.3]. Entre sus funciones están dirigir la política, el gobierno y la administración municipal, nombrar y cesar a los Tenientes de Alcalde y a los Presidentes de los Distritos, dictar bandos, decretos e instrucciones y ejercer la Jefatura de la Policía Municipal [LBRL, art. 124.4].

Puede delegarlas por decreto en la Junta de Gobierno Local, sus miembros, los concejales o los coordinadores y directores generales, salvo, entre otras, dirigir la política municipal, nombrar Tenientes de Alcalde, las medidas de extraordinaria y urgente necesidad, la Jefatura de la Policía Municipal y dictar bandos [LBRL, art. 124.5].

Los Tenientes de Alcalde se nombran entre los concejales de la Junta de Gobierno Local, sustituyen al Alcalde por orden de nombramiento [LBRL, art. 125.1] y tienen el tratamiento de Ilustrísima [LBRL, art. 125.2].

4. La Alcaldía (régimen común)

4.1. Elección, toma de posesión y vacante

La elección y destitución del Alcalde se rigen por la legislación electoral [ROF, art. 40.1]. Si no está presente en la sesión de constitución, se le requiere para que tome posesión ante el Pleno en cuarenta y ocho horas [ROF, art. 40.3]. Puede renunciar sin perder la condición de Concejal, por escrito ante el Pleno, que toma conocimiento en diez días [ROF, art. 40.4]. Vacante la Alcaldía, la sesión para elegir nuevo Alcalde se celebra en los diez días siguientes [ROF, art. 40.5]. Si prospera una moción de censura, cesa en el momento de adoptarse el acuerdo [ROF, art. 40.6].

4.2. Atribuciones

El Alcalde es el Presidente de la Corporación y le corresponden, entre otras [LBRL, art. 21.1]:

• Dirigir el gobierno y la administración municipal, y representar al ayuntamiento [LBRL, art. 21.1.a)] [LBRL, art. 21.1.b)].
• Convocar y presidir el Pleno y la Junta de Gobierno Local y decidir los empates con voto de calidad [LBRL, art. 21.1.c)].
• Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales [LBRL, art. 21.1.d)].
• Dictar bandos [LBRL, art. 21.1.e)].
• Desempeñar la jefatura superior de todo el personal y acordar su nombramiento y sanciones, dando cuenta al Pleno de la separación de funcionarios y el despido de laborales [LBRL, art. 21.1.h)].
• Ejercer la jefatura de la Policía Municipal [LBRL, art. 21.1.i)].
• Adoptar personalmente, en caso de catástrofe o infortunio público o grave riesgo, las medidas necesarias, dando cuenta inmediata al Pleno [LBRL, art. 21.1.m)].
• Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas [LBRL, art. 21.1.n)].
• Otorgar las licencias, salvo atribución expresa al Pleno o a la Junta de Gobierno Local [LBRL, art. 21.1.q)].

También le corresponde nombrar a los Tenientes de Alcalde [LBRL, art. 21.2]. El ROF añade, entre otras, presidir todos los actos públicos del término municipal [ROF, art. 41.1], dirigir la Policía urbana, rural, sanitaria, de seguridad y circulación, publicando Bandos, Órdenes o circulares [ROF, art. 41.8], y nombrar y sancionar a los funcionarios que usen armas [ROF, art. 41.15]. En cada sesión ordinaria del Pleno da cuenta sucinta de las resoluciones adoptadas desde la anterior [ROF, art. 42].

4.3. Atribuciones indelegables

El Alcalde no puede delegar [LBRL, art. 21.3]:

• Convocar y presidir el Pleno y la Junta de Gobierno Local, y decidir los empates con voto de calidad [LBRL, art. 21.3].
• La concertación de operaciones de crédito [LBRL, art. 21.3].
• La jefatura superior de todo el personal, la separación del servicio de funcionarios y el despido del personal laboral [LBRL, art. 21.3].
• Dirigir el gobierno y la administración municipal, dictar bandos, el ejercicio de acciones judiciales, la iniciativa de lesividad y las medidas en caso de catástrofe [LBRL, art. 21.3].
• Las aprobaciones de planeamiento de desarrollo y gestión urbanística, que solo puede delegar en la Junta de Gobierno Local [LBRL, art. 21.3].

5. Tenientes de Alcaldía

Los Tenientes de Alcalde son libremente nombrados y cesados por el Alcalde entre los miembros de la Junta de Gobierno Local y, donde no exista, entre los Concejales [LBRL, art. 23.3]. El nombramiento se hace por resolución de la que se da cuenta al Pleno, se notifica a los designados y se publica en el «Boletín Oficial» de la Provincia; es efectivo desde el día siguiente a la firma [ROF, art. 46.1].

• Número: donde hay Comisión de Gobierno, no más que sus miembros; donde no la hay, no más de un tercio del número legal de la Corporación, sin contar decimales [ROF, art. 46.2].
• Pérdida: por cese, renuncia expresa por escrito y pérdida de la condición de miembro de la Comisión de Gobierno [ROF, art. 46.3].

Sustituyen al Alcalde en la totalidad de sus funciones y por el orden de su nombramiento en los casos de ausencia, enfermedad o impedimento, y desempeñan la Alcaldía vacante hasta que tome posesión el nuevo Alcalde [ROF, art. 47.1]. En ausencia o enfermedad necesitan delegación expresa; pero si el Alcalde se ausenta del término más de veinticuatro horas sin delegar, o no pudo hacerlo por causa imprevista, le sustituye el Teniente que corresponda, dando cuenta a la Corporación [ROF, art. 47.2]. También le sustituye automáticamente en la presidencia de una sesión cuando debe abstenerse [ROF, art. 47.2]. El Teniente que sustituye por ausencia o enfermedad no puede revocar las delegaciones del Alcalde [ROF, art. 48].

6. Las concejalías

6.1. Delegaciones del Alcalde en concejales

El Alcalde puede delegar atribuciones en los miembros de la Junta de Gobierno Local y, donde no exista, en los Tenientes de Alcalde, además de las delegaciones especiales en cualquier Concejal para cometidos específicos [LBRL, art. 23.4].

• Delegaciones genéricas: se refieren a una o varias áreas o materias y pueden incluir dirigir y gestionar los servicios y resolver mediante actos que afecten a terceros [ROF, art. 43.3].
• Delegaciones especiales: en cualquier Concejal para asuntos determinados; el concejal con delegación genérica supervisa a los de delegación especial de su área [ROF, art. 43.4].

La tabla resume el artículo 43.5 del ROF [ROF, art. 43.5].

6.2. Forma y régimen de la delegación

• Se hace por Decreto del Alcalde, que surte efecto desde el día siguiente salvo que disponga otra cosa, y se publica en el «Boletín Oficial» de la Provincia [ROF, art. 44.2]; se da cuenta al Pleno en la primera sesión [ROF, art. 44.4].
• Requiere aceptación; se entiende aceptada si en tres días hábiles el delegado no manifiesta lo contrario [ROF, art. 114.1].
• El delegante conserva el derecho a ser informado, y los actos del delegado se entienden dictados por el delegante, que resuelve los recursos de reposición salvo que el decreto diga otra cosa [ROF, art. 115].
• El delegante puede avocar la competencia en cualquier momento [ROF, art. 116].
• Ningún órgano puede delegar en un tercero lo recibido por delegación [ROF, art. 117], y la delegación es por término indefinido salvo que se disponga otra cosa [ROF, art. 118].

Los Concejales-Delegados son los que ostentan alguna de estas delegaciones [ROF, art. 120.1]. Pierden la condición por renuncia expresa por escrito, por revocación con las mismas formalidades que el otorgamiento o por pérdida de la condición de miembro de la Comisión de Gobierno o de Teniente de Alcalde cuando la delegación dependía de ella [ROF, art. 120.2]. Si la delegación se refiere genéricamente a una materia sin especificar potestades, comprende todas las facultades de esa materia salvo las indelegables [ROF, art. 121.2]. Los Concejales y Diputados delegados son órganos complementarios [ROF, art. 119].

6.3. Deberes y derechos de los concejales

• Asistencia: tienen el derecho y el deber de asistir al Pleno y a sus comisiones; si faltan sin justificación a dos reuniones consecutivas o a tres alternas en un año, el presidente puede retirarles la retribución hasta tres meses, previa audiencia [L8-2010-CV, art. 126.2].
• Información: tienen derecho a obtener del alcalde o de la Junta de Gobierno Local los antecedentes necesarios para su cargo; es personal e indelegable [L8-2010-CV, art. 128.1]. Si no hay resolución denegatoria en cinco días naturales, la solicitud se entiende aceptada [L8-2010-CV, art. 128.3].
• Grupos: se constituyen por escrito al presidente en los diez días hábiles siguientes a la constitución de la corporación [L8-2010-CV, art. 134.3]; pasa a ser concejal no adscrito, entre otros, quien no se integra en el grupo de su candidatura o lo abandona [L8-2010-CV, art. 134.4].
• Pérdida de la condición: por resolución judicial firme, fallecimiento, extinción del mandato, renuncia por escrito ante el Pleno o incompatibilidad [L8-2010-CV, art. 133].