Tema 21. La Ley de emergencias de Galicia: aspectos fundamentales.

El tema se regula íntegramente en la Ley 5/2007, de 7 de mayo, de emergencias de Galicia (código `L5-2007-GA` en el fichero), que regula el sistema integrado de protección civil y emergencias en Galicia [L5-2007-GA, art. 1.1]. El fichero recoge sus 59 artículos y sus disposiciones. Como el título pide los «aspectos fundamentales», el resumen recorre toda la ley por su orden (objeto y principios, derechos y deberes, organización, planificación, actuación ante la emergencia, autoprotección, personal y régimen sancionador) y se detiene más en los artículos con preguntas de examen: competencias, Agencia Gallega de Emergencias, planes e infracciones y sanciones [L5-2007-GA, art. 10] [L5-2007-GA, art. 31] [L5-2007-GA, art. 53].

1. Objeto, conceptos y principios

1.1. Objeto y ámbito

• La ley regula el sistema integrado de protección civil y emergencias, dirigido a adoptar medidas preventivas que eviten situaciones de riesgo, a actuar en caso de riesgo ordinario y a proteger la integridad de las personas, los bienes de titularidad pública o privada y el medio ambiente de daños en situaciones de emergencia o grave riesgo provocados por catástrofes, calamidades, accidentes y otras situaciones o contingencias análogas [L5-2007-GA, art. 1.1].
• La protección civil es un servicio público esencial. En su organización, funcionamiento y ejecución participan las administraciones públicas de Galicia y la ciudadanía, mediante la colaboración voluntaria o en cumplimiento de los deberes de la ley [L5-2007-GA, art. 1.2].
• Emergencia: «una situación sobrevenida, de carácter inesperado, que afecta en menor o mayor grado a la seguridad de las personas, de los bienes o del medio ambiente» [L5-2007-GA, art. 1.3].
• La ley se aplica en todo el territorio de Galicia y para todas las situaciones de emergencia [L5-2007-GA, art. 1.4].

1.2. Principios y criterios

La tabla sale de los dos apartados del artículo 2; las administraciones promueven además la asistencia y socorro mutuos con otras comunidades autónomas y en el ámbito transfronterizo [L5-2007-GA, art. 2.1] [L5-2007-GA, art. 2.2].

1.3. Objetivos

La actuación de las administraciones gallegas persigue objetivos en cuatro ámbitos [L5-2007-GA, art. 3]:

• Gestión de riesgos: identificar, analizar y evaluar de manera permanente los riesgos; prevenirlos; y planificar la acción pública y privada con una estructura operativa y de mando unificadas [L5-2007-GA, art. 3.1].
• Gestión de emergencias: canalización unificada de incidencias y alertas a través del número único europeo de emergencias 112, y gestión mediante la aplicación y adecuación de los planes a cada emergencia [L5-2007-GA, art. 3.2].
• Gestión de la rehabilitación: restauración de los servicios esenciales y recuperación de la normalidad [L5-2007-GA, art. 3.3].
• Gestión de la formación e información de quienes intervienen, de forma profesional o voluntaria, y de la ciudadanía [L5-2007-GA, art. 3.4].

2. Derechos y deberes de los ciudadanos

2.1. Derechos

• Derecho a una actuación preventiva de los poderes públicos, una respuesta eficaz ante los riesgos y una adecuada protección; a ser informados de los riesgos que puedan afectarles y de los medios de la Comunidad Autónoma para hacerles frente; y a participar y ser escuchados en la elaboración de los planes de protección civil [L5-2007-GA, art. 4.1].
• Las administraciones gallegas deben proporcionar información e instrucciones claras y precisas a quienes puedan verse afectados por situaciones de grave riesgo [L5-2007-GA, art. 4.2].
• Derecho de restablecimiento: los afectados por una catástrofe o calamidad tienen derecho a la restauración de los servicios esenciales, la rehabilitación de las zonas afectadas y el retorno a la normalidad [L5-2007-GA, art. 6].

2.2. Deber de colaboración

• Los ciudadanos tienen el derecho de colaborar en las tareas de protección civil, y los mayores de edad el deber de colaborar, conforme a los planes y a las instrucciones de las autoridades [L5-2007-GA, art. 5.1].
• El deber incluye la participación en los simulacros programados y afecta de manera especial a las entidades cuya actividad se relacione con la prevención, atención, socorro y seguridad [L5-2007-GA, art. 5.2].
• La colaboración regular se hace a través de las organizaciones del voluntariado de protección civil, de la Cruz Roja Española y de otras entidades [L5-2007-GA, art. 5.3]; la ocasional, principalmente mediante convenios que suscriba la Xunta [L5-2007-GA, art. 5.4].

2.3. Deber de comunicación y de cumplir órdenes

• Quien conozca actividades o circunstancias que puedan generar emergencias debe comunicarlo al organismo competente en protección civil [L5-2007-GA, art. 7.1].
• Personas, empresas y entidades deben adoptar comportamientos responsables y las medidas de autoprotección que se establezcan reglamentariamente [L5-2007-GA, art. 7.2].
• En caso de emergencia, los ciudadanos deben cumplir las órdenes e instrucciones, generales o particulares, de las autoridades competentes [L5-2007-GA, art. 7.3].

2.4. Prestaciones personales y reales

• Activado un plan o en situación de riesgo o emergencia declarada, la autoridad de protección civil puede ordenar prestaciones personales, de acción u omisión, siempre proporcionadas a la necesidad y a la capacidad de cada individuo [L5-2007-GA, art. 8.1].
• La prestación personal es obligatoria y no da derecho a indemnización, salvo las lesiones en los bienes o derechos del prestador derivadas de ella, conforme al sistema de responsabilidad patrimonial [L5-2007-GA, art. 8.2].
• Prestaciones reales: activado un plan, si la emergencia lo hace necesario y con el principio de proporcionalidad, la autoridad puede ordenar la requisa, destrucción, intervención y ocupación temporal y transitoria de bienes, incluidos combustibles, locales, industrias, establecimientos y medios de transporte; los daños podrán ser indemnizados según la legislación vigente [L5-2007-GA, art. 8.3].

2.5. Medios de comunicación social

• Los medios, públicos y privados, deben colaborar de forma gratuita con las autoridades en las situaciones de emergencia colectiva [L5-2007-GA, art. 9.1].
• Deben emitir, transmitir, publicar y difundir, de manera inmediata, prioritaria y destacada, si se les requiere, la información, avisos, órdenes e instrucciones de las autoridades; siempre con identificación de la autoridad emisora [L5-2007-GA, art. 9.2].

3. Organización: distribución de competencias

3.1. Reparto general

Sin perjuicio de las competencias del Estado, corresponde [L5-2007-GA, art. 10]:

3.2. Órganos de la Xunta

Consello de la Xunta: es el órgano superior de dirección y coordinación de la protección civil y de la gestión de emergencias [L5-2007-GA, art. 11.1]. Le corresponde, entre otras funciones [L5-2007-GA, art. 11.2]:

• aprobar las disposiciones generales, el Plan territorial de protección civil de Galicia y los planes especiales, y el mapa y el catálogo de riesgos [L5-2007-GA, art. 11.2];
• declarar la situación de emergencia de interés gallego [L5-2007-GA, art. 11.2];
• ejercer la potestad de reemplazo de las entidades locales y la potestad sancionadora [L5-2007-GA, art. 11.2].

Presidencia de la Xunta: como autoridad superior de dirección y coordinación, ejerce el mando único de los servicios de intervención en los casos de la ley, promueve la cooperación transrregional y transfronteriza y promueve, a través de la Delegación del Gobierno, el concurso de las Fuerzas Armadas y de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado [L5-2007-GA, art. 12.1]. Puede delegar expresamente alguna de estas atribuciones por razones funcionales, operativas u organizativas [L5-2007-GA, art. 12.2].

Consellería competente: es el órgano responsable de la política de protección civil; propone al Consello la declaración de emergencia de interés gallego, los planes y el reemplazo de entidades locales, aprueba los catálogos de medios y recursos y las directrices de la Agencia Gallega de Emergencias, y ejerce la potestad sancionadora [L5-2007-GA, art. 13].

Delegaciones provinciales de la consellería: activan los planes públicos de protección civil en su provincia, dirigen la gestión de las emergencias y ejercen la potestad sancionadora [L5-2007-GA, art. 14]. La protección civil incumbe a todas las consellerías [L5-2007-GA, art. 15].

3.3. La Agencia Gallega de Emergencias

• Se crea como entidad instrumental de la Xunta para el estudio y ejecución de la política autonómica de protección civil [L5-2007-GA, art. 16.1]. Es entidad de derecho público con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y plena capacidad [L5-2007-GA, art. 16.2].
• Ajusta su actividad al ordenamiento jurídico privado, salvo cuando ejercite potestades administrativas; su personal puede ser laboral o funcionario [L5-2007-GA, art. 17.1]. Su estatuto se aprueba por decreto del Consello de la Xunta [L5-2007-GA, art. 17.2] y se adscribe funcionalmente a la consellería competente [L5-2007-GA, art. 17.3].
• Entre sus funciones: gestionar el Centro de Atención de Emergencias 112 Galicia, gestionar los helicópteros de emergencias del 112, elaborar el mapa y catálogo de riesgos y evaluar y calificar el riesgo cuando se le comunique una emergencia [L5-2007-GA, art. 18].
• Sus órganos de gobierno y administración son el consejo rector, la presidencia, la vicepresidencia y la gerencia [L5-2007-GA, art. 19].

Consejo Rector: lo forman una presidencia, una vicepresidencia, la gerencia, dieciséis vocalías y una secretaría [L5-2007-GA, art. 20].

• Presidencia: titular de la consellería competente; vicepresidencia: titular del órgano directivo que designe; secretaría: titular de la Secretaría General de la Agencia [L5-2007-GA, art. 20].
• Las vocalías incluyen, entre otros, tres expertos designados por la presidencia, cuatro representantes de los municipios designados por la Federación Gallega de Municipios y Provincias y un representante de la Administración del Estado nombrado por la Delegación del Gobierno [L5-2007-GA, art. 20].
• Los vocales son nombrados y removidos por el Consello de la Xunta, a propuesta del titular de la consellería [L5-2007-GA, art. 20].
• Es el órgano colegiado de control, planificación y supervisión general [L5-2007-GA, art. 21.1]. Se reúne como mínimo una vez cada año y siempre que lo convoque la presidencia o lo solicite una tercera parte de sus miembros [L5-2007-GA, art. 22.2].

Órganos unipersonales [L5-2007-GA, art. 23]:

• la presidencia corresponde, por razón de su cargo, al titular de la consejería de adscripción [L5-2007-GA, art. 23.1];
• la vicepresidencia dirige y coordina las funciones de la Agencia [L5-2007-GA, art. 23.2];
• la gerencia es el órgano ejecutivo y lleva la gestión ordinaria; su titular es nombrado y removido por el Consejo Rector, a propuesta de la presidencia, y su cargo es incompatible con cualquier otra actividad pública o privada [L5-2007-GA, art. 23.3].

3.4. Provincias y municipios

• Las provincias elaboran los inventarios de riesgos y recursos, dan asistencia técnica y financiera a los municipios y garantizan el servicio, incluidos los servicios contra incendios y de salvamento, en los municipios sin servicios propios [L5-2007-GA, art. 26].
• Los municipios de más de 20.000 habitantes deben crear el servicio municipal de protección civil y los servicios de prevención, extinción de incendios y salvamento, y elaborar y aprobar el plan de emergencia municipal [L5-2007-GA, art. 27.1].
• La persona titular de la alcaldía es la autoridad municipal superior de protección civil y gestión de emergencias [L5-2007-GA, art. 27.2]. En los municipios con servicios propios, activa y desactiva los planes municipales, ejerce la dirección y mando superior de los servicios del plan activado, constituye el centro de coordinación de operaciones local, solicita la declaración de emergencia de interés gallego y ejerce la potestad sancionadora [L5-2007-GA, art. 27.2].

3.5. Potestad de reemplazo

• La Xunta puede reemplazar a las entidades locales que incumplan de manera reiterada obligaciones como aprobar o modificar sus planes, activarlos o poner sus medios a disposición de la autoridad que dirija la emergencia [L5-2007-GA, art. 28.1].
• Va precedido de un requerimiento; transcurrido un mes sin actuar ni justificar la inactividad, la consellería, oída la Comisión Gallega de Protección Civil, propone al Consello la declaración de incumplimiento y la ejecución subsidiaria a costa de la entidad local [L5-2007-GA, art. 28.2].
• No hay que esperar el mes cuando la actuación sea urgente y su falta pueda poner en peligro a personas, bienes o medio ambiente [L5-2007-GA, art. 28.3].

3.6. Órganos colegiados

• Comisión Gallega de Protección Civil: órgano colegiado de coordinación y cooperación de las administraciones públicas en Galicia, adscrito a la consellería competente [L5-2007-GA, art. 29.1]. Informa el Plan territorial, los planes especiales y el mapa y catálogo de riesgos, y le corresponde «Homologar los planes de protección civil de ámbito inferior a la Comunidad Autónoma» [L5-2007-GA, art. 29.3]. Cuenta con una comisión técnica de carácter permanente [L5-2007-GA, art. 29.4].
• Juntas locales de protección civil: los municipios podrán crearlas como órgano asesor en el ámbito local [L5-2007-GA, art. 30.1]; proponen el plan de emergencias municipal o supramunicipal e informan los planes antes de su aprobación [L5-2007-GA, art. 30.2].

4. Planificación

4.1. Clases de planes

• Los planes públicos de protección civil son el marco orgánico y funcional de las autoridades y organismos, con la identificación y evaluación de riesgos y los mecanismos de movilización de medios; pueden ser territoriales y especiales [L5-2007-GA, art. 31.1].
• Territoriales: prevén con carácter general las emergencias del ámbito; los niveles son el conjunto de Galicia, los municipios de más de 20.000 habitantes y el ámbito supramunicipal [L5-2007-GA, art. 31.2].
• Especiales: para emergencias que requieran métodos científicos o técnicos; son objeto de ellos las inundaciones, movimientos sísmicos, riesgos químicos, transporte de mercancías peligrosas, incendios forestales y las que se determinen [L5-2007-GA, art. 31.3].

4.2. Aprobación, publicación y revisión

• «Todos los planes serán homologados por la Comisión Gallega de Protección Civil» [L5-2007-GA, art. 33.1]. Todos los planes de emergencias se publican «en los diarios oficiales pertinentes» [L5-2007-GA, art. 33.3].
• Todos los planes se revisan cada cuatro años «por el mismo procedimiento de aprobación y homologación iniciales», y periódicamente se hacen simulacros [L5-2007-GA, art. 34].

5. Actuación ante la emergencia

5.1. Activación de los planes

• Detectada una emergencia, la Agencia, a través del 112 Galicia y previa evaluación y calificación del riesgo, establece el procedimiento de actuación [L5-2007-GA, art. 35.1].
• La autoridad local, en su término municipal, adopta las medidas inmediatas, sin perjuicio del auxilio de las diputaciones [L5-2007-GA, art. 35.2].
• Si el riesgo o los recursos necesarios exceden del plan, la autoridad del plan de nivel superior activa el plan territorial más amplio y asume la dirección [L5-2007-GA, art. 35.3].
• La activación implica, en todo caso: constituir el centro de coordinación operativo, enlazar con el puesto de mando avanzado, movilizar los grupos operativos e informar a la población [L5-2007-GA, art. 35.5]. La desactivación la declara formalmente el director una vez superada totalmente la emergencia [L5-2007-GA, art. 35.6].

5.2. Emergencia de interés gallego

• La acuerda el Consello de la Xunta, a solicitud del titular de la consellería, cuando el peligro o los daños sean, por su especial extensión o intensidad, particularmente graves [L5-2007-GA, art. 36.1].
• Supone que la presidencia de la Xunta (o la persona titular de la consellería en quien delegue) asume la dirección de todas las actividades, asistida por un gabinete de crisis [L5-2007-GA, art. 36.2]. La gestión corresponde a la Agencia Gallega de Emergencias [L5-2007-GA, art. 36.3].

5.3. Riesgos ordinarios y 112

• Emergencia en un único municipio con medios suficientes: la Agencia, a través del 112, se limita a calificar el riesgo, movilizar los medios y hacer el seguimiento y cierre [L5-2007-GA, art. 37.1].
• Si afecta a más de un municipio o sus recursos no bastan, moviliza los medios y solicita, si es necesario, la activación del plan [L5-2007-GA, art. 37.1].
• El 112 Galicia atiende las llamadas y las dirige a los servicios públicos que prestan la asistencia; el texto dice que «non comprenderá la prestación material de la asistencia requerida» (la palabra «non» aparece así, en gallego, y significa «no») [L5-2007-GA, art. 37.2].

6. Autoprotección

• Quienes realizan actividades que pueden generar grave riesgo colectivo, catástrofe o calamidad, y los centros que puedan resultar especialmente afectados, están obligados a adoptar medidas de autoprotección [L5-2007-GA, art. 39.1].
• En los centros educativos (incluidas guarderías, universidades y «Academias, cualquiera que sea el tipo de enseñanza que impartan») debe hacerse al menos una vez al año un simulacro de evacuación, y sus planes de autoprotección los aprueba su titular [L5-2007-GA, art. 40.1] [L5-2007-GA, art. 40.2] [L5-2007-GA, art. 40.4].
• Las administraciones pueden proceder de oficio a la ejecución subsidiaria de las medidas de autoprotección si el obligado no las cumple [L5-2007-GA, art. 42.2].

7. Personal del sistema

• El sistema lo forman personal profesional y voluntarios; la dirección y coordinación corresponde al personal profesional [L5-2007-GA, art. 43.1].
• El personal se organiza en grupos operativos previstos en los planes, garantizándose un mando operativo único profesional en las intervenciones que lo requieran [L5-2007-GA, art. 44.1] [L5-2007-GA, art. 44.3].
• La actividad no genera vínculo contractual con la administración; el voluntario presta servicios de manera voluntaria, altruista y gratuita [L5-2007-GA, art. 45.1] [L5-2007-GA, art. 45.2]. Los miembros tienen derecho a seguro de accidentes, enfermedad, invalidez y muerte y, en su caso, de responsabilidad civil [L5-2007-GA, art. 45.3].
• El voluntario debe superar un curso de formación básica, «organizado u homologado por la Xunta de Galicia», que da derecho a un carné [L5-2007-GA, art. 46.3].
• La experiencia de al menos un año en organizaciones de voluntariado puede ser mérito para acceder a los servicios profesionales [L5-2007-GA, disp. adic. primera].

8. Infracciones y sanciones

8.1. Infracciones

Muy graves [L5-2007-GA, art. 50.1]:

• no adoptar medidas de autoprotección o no mantener los medios necesarios; no adoptar o revisar los planes de autoprotección; impedir la inspección [L5-2007-GA, art. 50.1];
• negarse los medios de comunicación a difundir la información y órdenes requeridas [L5-2007-GA, art. 50.1];
• impedir la destrucción, intervención u ocupación de bienes ordenada; no respetar las órdenes en plan activado o emergencia declarada; negarse sin causa justificada a las prestaciones personales [L5-2007-GA, art. 50.1];
• cometer dos infracciones graves quien haya sido sancionado con carácter firme en los tres años anteriores [L5-2007-GA, art. 50.2].

Graves [L5-2007-GA, art. 51.1]:

• obstaculizar, sin llegar a impedir, la inspección o la intervención de bienes; no comunicar circunstancias que puedan generar emergencias [L5-2007-GA, art. 51.1];
• no participar el voluntario de los grupos operativos en la emergencia, salvo causa justificada; no respetar u obstaculizar las órdenes [L5-2007-GA, art. 51.1];
• llamadas abusivas, insultantes, amenazadoras o jocosas de manera reiterada al 112, o llamadas reiteradas con avisos falsos [L5-2007-GA, art. 51.1];
• cometer dos leves quien haya sido sancionado con carácter firme en el año anterior [L5-2007-GA, art. 51.2]; y las muy graves que, por su naturaleza y circunstancias, no deban calificarse como tales [L5-2007-GA, art. 51.3].

Leves: llamadas injustificadas al 112 que no deban calificarse como graves y no seguir las instrucciones en los simulacros [L5-2007-GA, art. 52.1].

8.2. Sanciones y competencia

Cuantías de las multas y órgano que las impone [L5-2007-GA, art. 53] [L5-2007-GA, art. 57.2]:

• La cuantía se gradúa por la gravedad del hecho, la culpabilidad y la situación socioeconómica del infractor [L5-2007-GA, art. 54.1].
• Voluntarios: las faltas graves y muy graves llevan baja forzosa y prohibición de reincorporarse cinco años (muy grave) o tres años (grave); las leves, suspensión de uno a seis meses [L5-2007-GA, art. 55.1] [L5-2007-GA, art. 55.2].
• La sanción es independiente de la obligación de indemnizar, y el infractor debe reintegrar los costes causados a la administración [L5-2007-GA, art. 56.1] [L5-2007-GA, art. 56.2].

8.3. Medidas provisionales

• Ante circunstancias graves para la seguridad pueden acordarse cautelarmente la clausura inmediata de establecimientos, el precintado de instalaciones o la suspensión de actividades, mediante resolución motivada [L5-2007-GA, art. 58.1] [L5-2007-GA, art. 58.2].
• En caso de grave riesgo o peligro inminente pueden adoptarse antes de iniciar el procedimiento; el acuerdo de iniciación debe dictarse dentro de los quince días siguientes y confirmarlas, modificarlas o levantarlas, o quedan sin efecto [L5-2007-GA, art. 58.3].