Tema 5. La Administración local: entidades que comprende. El municipio: concepto y elementos. Competencias municipales. El término municipal y sus alteraciones. La organización municipal ordinaria. La autonomía municipal y su tutela.

Regulan el tema la Constitución (arts. 137 a 142), la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) y el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1690/1986 [CE, art. 137; RD1690-1986, art. único]. El rango del fichero es muy amplio (unos 165 artículos), así que el resumen prioriza lo que nombra el título y lo más preguntado: CE 137 a 142, LBRL 1 a 29 y 55 a 68 y, del Reglamento, el término municipal y sus alteraciones (arts. 1 a 30) y lo básico de la vecindad; el resto del Reglamento solo se apunta [LBRL, art. 11; RD1690-1986, art. 1].

1. La Administración local: entidades que comprende

• El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, y todas gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses [CE, art. 137].
• La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios; la alteración de los límites provinciales exige ley orgánica de las Cortes Generales [CE, art. 141.1].
• Su gobierno corresponde a Diputaciones u otras Corporaciones representativas; pueden crearse agrupaciones de municipios distintas de la provincia, y en los archipiélagos las islas tienen Cabildos o Consejos [CE, art. 141.2; CE, art. 141.3; CE, art. 141.4].
• Las Haciendas locales se nutren fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas [CE, art. 142].

El art. 3 LBRL distingue dos grupos [LBRL, art. 3.1; LBRL, art. 3.2]:

• Los Municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana; la Provincia y la Isla gozan de idéntica autonomía [LBRL, art. 1.1; LBRL, art. 1.2].
• Los entes de ámbito territorial inferior al Municipio (caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos…) los regulan las leyes autonómicas, carecen de personalidad jurídica y son forma de organización desconcentrada del municipio [LBRL, art. 24 bis.1].
• Las Mancomunidades asocian municipios para obras y servicios determinados, sin necesidad de pertenecer a la misma provincia ni de continuidad territorial si los fines no la requieren, y no pueden asumir la totalidad de las competencias municipales [RD1690-1986, art. 31.1; RD1690-1986, art. 31.2; RD1690-1986, art. 32.2].

Como Administraciones territoriales, a municipios, provincias e islas les corresponden en todo caso las potestades reglamentaria y de autoorganización, tributaria y financiera, de programación o planificación, expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes, la presunción de legitimidad y ejecutividad de sus actos, la ejecución forzosa y la potestad sancionadora, la revisión de oficio y las prerrogativas de la Hacienda Pública, con la inembargabilidad de sus bienes [LBRL, art. 4.1].

Las entidades locales actúan según los principios de eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, y los Tribunales controlan la legalidad de sus actos [LBRL, art. 6.1; LBRL, art. 6.2].

2. El municipio: concepto y elementos

• El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado, con personalidad jurídica y plena capacidad para sus fines [LBRL, art. 11.1].
• Su gobierno y administración corresponden a los Ayuntamientos, integrados por Alcaldes y Concejales; los Concejales se eligen por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y los Alcaldes, por los Concejales o por los vecinos [CE, art. 140].
• Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización [LBRL, art. 11.2].

2.1. Territorio

El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias, y cada municipio pertenece a una sola provincia [LBRL, art. 12.1; LBRL, art. 12.2]. Está formado por territorios continuos, aunque pueden mantenerse las discontinuidades reconocidas, y su división en distritos y barrios es competencia del Ayuntamiento [RD1690-1986, art. 1.3; RD1690-1986, art. 1.4].

2.2. Población

• Toda persona que viva en España debe inscribirse en el Padrón del municipio en que resida habitualmente; quien viva en varios, solo en el que habite más tiempo al año [LBRL, art. 15].
• Los inscritos son los vecinos, su conjunto es la población, y la condición de vecino se adquiere en el mismo momento de la inscripción [LBRL, art. 15].
• Solo se puede ser vecino de un municipio [RD1690-1986, art. 55.2].
• El Padrón es el registro administrativo de los vecinos; prueba la residencia y el domicilio habitual, y sus certificaciones son documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos [LBRL, art. 16.1].
• Los extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia de larga duración renuevan su inscripción cada dos años; si no lo hacen, la caducidad puede declararse sin audiencia previa [LBRL, art. 16.1].
• Los datos de aportación voluntaria (representante, teléfono, correo electrónico) no se ceden en ningún caso [LBRL, art. 16.2; LBRL, art. 16.3].
• La formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón corresponden al Ayuntamiento [LBRL, art. 17.1].

Son derechos y deberes de los vecinos: ser elector y elegible, participar en la gestión municipal, utilizar los servicios públicos y los aprovechamientos comunales, contribuir con las prestaciones legales, ser informado previa petición razonada, pedir la consulta popular, exigir el servicio cuando sea competencia propia obligatoria y ejercer la iniciativa popular [LBRL, art. 18.1]. La inscripción de los extranjeros no prueba su residencia legal en España [LBRL, art. 18.2].

2.3. Organización

El gobierno y la administración municipal corresponden al ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales, salvo en los municipios en régimen de Concejo Abierto (apartado 5) [LBRL, art. 19.1].

3. Competencias municipales

• Las competencias son propias o atribuidas por delegación [LBRL, art. 7.1].
• Las propias solo pueden determinarse por Ley y se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad [LBRL, art. 7.2].
• Las distintas de las propias y delegadas solo caben si no ponen en riesgo la sostenibilidad financiera ni duplican un servicio de otra Administración, con informes previos necesarios y vinculantes [LBRL, art. 7.4].

3.1. Competencias propias

El Municipio ejerce en todo caso como competencias propias, entre otras, estas materias [LBRL, art. 25.2]:

• Urbanismo, patrimonio histórico y vivienda de protección pública [LBRL, art. 25.2.a)].
• Medio ambiente urbano: parques y jardines, residuos sólidos urbanos y contaminación acústica, lumínica y atmosférica [LBRL, art. 25.2.b)].
• Agua potable a domicilio y aguas residuales [LBRL, art. 25.2.c)].
• Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios [LBRL, art. 25.2.f)].
• Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad, y transporte colectivo urbano [LBRL, art. 25.2.g)].
• Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante; salubridad pública; cementerios y actividades funerarias [LBRL, art. 25.2.i); LBRL, art. 25.2.j); LBRL, art. 25.2.k)].
• Deporte, cultura, vigilancia de la escolaridad obligatoria, igualdad entre hombres y mujeres y violencia de género, y accesibilidad de las personas con discapacidad [LBRL, art. 25.2.l); LBRL, art. 25.2.m); LBRL, art. 25.2.n); LBRL, art. 25.2.o); LBRL, art. 25.2.q)].

La ley que las atribuya debe ir con memoria económica y garantizar que no hay atribución simultánea a otra Administración [LBRL, art. 25.4; LBRL, art. 25.5].

3.2. Servicios mínimos obligatorios

Los servicios se acumulan por tramos de población [LBRL, art. 26.1]:

En los municipios de menos de 20.000 habitantes, la Diputación provincial coordina la recogida y tratamiento de residuos, el agua y las aguas residuales, la limpieza viaria, el acceso a núcleos, la pavimentación y el alumbrado; el municipio puede asumirlos si justifica un coste efectivo menor [LBRL, art. 26.2].

3.3. Competencias delegadas

• El Estado y las Comunidades Autónomas pueden delegar competencias en los Municipios por un plazo no inferior a cinco años, con memoria económica [LBRL, art. 27.1].
• La delegación exige la aceptación del Municipio y financiación con dotación presupuestaria suficiente, siendo nula sin ella [LBRL, art. 27.5; LBRL, art. 27.6].
• La Administración delegante puede dar instrucciones, recabar información y, ante incumplimientos, revocar la delegación o ejecutar la competencia en sustitución [LBRL, art. 27.4].
• La renuncia la acuerda el Pleno de la Entidad Local [LBRL, art. 27.7].

El art. 57 bis LBRL, titulado «Garantía de pago en el ejercicio de competencias delegadas», figura en el fichero como «(Anulado)», por lo que no se resume; la financiación de la delegación queda en lo dicho del art. 27.6 [LBRL, art. 27.6].

4. El término municipal y sus alteraciones

4.1. Reglas de la LBRL

• La creación o supresión de municipios y la alteración de términos se regulan por la legislación autonómica, y nunca pueden modificar los límites provinciales [LBRL, art. 13.1].
• Exigen audiencia de los municipios interesados, dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico, si existiere, e informe de la Administración que ejerza la tutela financiera [LBRL, art. 13.1].
• Los nuevos municipios solo pueden crearse sobre núcleos territorialmente diferenciados de al menos 4.000 habitantes, financieramente sostenibles, con recursos suficientes y sin merma de los servicios [LBRL, art. 13.2].
• El Reglamento exige núcleos territorialmente diferenciados, recursos suficientes y que no disminuya la calidad de los servicios [RD1690-1986, art. 3].
• Los municipios colindantes de la misma provincia pueden fusionarse por convenio, aprobado por mayoría simple de cada pleno; el resultante no puede segregarse en diez años [LBRL, art. 13.4; LBRL, art. 13.6].
• Los cambios de denominación solo tienen «carácter oficial» tras anotarse en el Registro estatal y publicarse en el «Boletín Oficial del Estado» [LBRL, art. 14.1].

4.2. Modalidades

Los términos municipales pueden alterarse de cuatro formas [RD1690-1986, art. 2]:

No cabe la segregación si el municipio queda sin las condiciones para existir o si el núcleo está unido por calle o zona urbana al municipio originario [RD1690-1986, art. 8.2].

4.3. Procedimiento

• De oficio, por el órgano autonómico competente, o a instancia de un Ayuntamiento, la Diputación, el Estado (por el Delegado del Gobierno) u otros órganos autonómicos; audiencia de un mes y dictamen consultivo [RD1690-1986, art. 9.1; RD1690-1986, art. 9.2].
• Por los Ayuntamientos: acuerdo por dos tercios del número de hecho y, en todo caso, mayoría absoluta del número legal, e información pública no inferior a treinta días [RD1690-1986, art. 10.2; RD1690-1986, art. 10.3].
• Por la mayoría de los vecinos de la parte que se segrega, con una Comisión promotora; los Ayuntamientos acuerdan en dos meses [RD1690-1986, art. 11.1; RD1690-1986, art. 11.3].
• Resolución por Decreto del Consejo de Gobierno autonómico, publicada en el «Boletín Oficial del Estado» y en los boletines de la Comunidad y de la provincia [RD1690-1986, art. 13.1; RD1690-1986, art. 13.2].

Hasta las siguientes elecciones [RD1690-1986, art. 16]:

4.4. Deslinde, nombre y capitalidad

• Para el deslinde, cada Ayuntamiento nombra una Comisión del Alcalde y tres Concejales, con el Secretario y un Perito [RD1690-1986, art. 17.1].
• Las cuestiones de deslinde entre municipios las resuelve la Comunidad Autónoma, previo informe del Instituto Geográfico Nacional y dictamen consultivo [RD1690-1986, art. 24].
• El nombre y la capitalidad se alteran por acuerdo del Ayuntamiento (dos tercios del número de hecho y mayoría absoluta del número legal), informe de la Diputación y aprobación autonómica [RD1690-1986, art. 26.1; RD1690-1986, art. 26.2].

5. La organización municipal ordinaria

La organización municipal responde a estas reglas [LBRL, art. 20.1]:

5.1. El Alcalde

Es el Presidente de la Corporación; entre sus atribuciones [LBRL, art. 21.1]:

• Dirigir el gobierno y la administración municipal y representar al ayuntamiento [LBRL, art. 21.1.a); LBRL, art. 21.1.b)].
• Convocar y presidir el Pleno y la Junta de Gobierno Local y decidir los empates con voto de calidad [LBRL, art. 21.1.c)].
• Dictar bandos [LBRL, art. 21.1.e)].
• Concertar operaciones de crédito hasta el 10 por ciento de los recursos ordinarios, y las de tesorería hasta el 15 por ciento de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior [LBRL, art. 21.1.f)].
• Jefatura superior de todo el personal, incluida la separación del servicio de funcionarios y el despido del personal laboral, dando cuenta al Pleno [LBRL, art. 21.1.h)].
• Jefatura de la Policía Municipal [LBRL, art. 21.1.i)].
• Medidas personales en caso de catástrofe o infortunios públicos, dando cuenta inmediata al Pleno [LBRL, art. 21.1.m)].
• Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas [LBRL, art. 21.1.n)].
• Otorgar las licencias, salvo atribución sectorial al Pleno o a la Junta [LBRL, art. 21.1.q)].
• Nombrar a los Tenientes de Alcalde [LBRL, art. 21.2].

No puede delegar: convocar y presidir el Pleno y la Junta, el voto de calidad, las operaciones de crédito, la jefatura superior del personal, la separación de funcionarios y el despido de laborales, ni las atribuciones de los párrafos a), e), j), k), l) y m); la del j) sí puede delegarla en la Junta de Gobierno Local [LBRL, art. 21.3].

5.2. El Pleno

Integrado por todos los Concejales y presidido por el Alcalde [LBRL, art. 22.1], le corresponden, entre otras [LBRL, art. 22.2]:

• El control y la fiscalización de los órganos de gobierno [LBRL, art. 22.2.a)].
• La alteración del término municipal, la creación o supresión de municipios, la capitalidad, el nombre, la bandera y el escudo [LBRL, art. 22.2.b)].
• El reglamento orgánico y las ordenanzas, los presupuestos y las cuentas [LBRL, art. 22.2.d); LBRL, art. 22.2.e)].
• La plantilla y la relación de puestos de trabajo [LBRL, art. 22.2.i)].
• La declaración de lesividad [LBRL, art. 22.2.k)].

Vota la moción de censura y la cuestión de confianza, siempre públicas y por llamamiento nominal [LBRL, art. 22.3]. Puede delegar en el Alcalde y en la Junta, salvo las atribuciones de los párrafos a), b), c), d), e), f), g), h), i), l) y p) del apartado 2 y las del apartado 3 [LBRL, art. 22.4].

5.3. Junta de Gobierno Local y Tenientes de Alcalde

• La Junta la integran el Alcalde y Concejales en número no superior al tercio del número legal, nombrados y separados libremente por aquel, dando cuenta al Pleno [LBRL, art. 23.1].
• Le corresponde la asistencia al Alcalde y las atribuciones delegadas o legales [LBRL, art. 23.2].
• Los Tenientes de Alcalde sustituyen al Alcalde por el orden de su nombramiento en vacante, ausencia o enfermedad, y se designan entre los miembros de la Junta o, donde no exista, entre los Concejales [LBRL, art. 23.3].

5.4. El Concejo Abierto

• Funcionan en Concejo Abierto los municipios que tradicional y voluntariamente lo tengan y aquellos en que lo aconsejen su localización geográfica u otras circunstancias [LBRL, art. 29.1].
• En este segundo caso se requiere petición de la mayoría de los vecinos, decisión por mayoría de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento y aprobación de la Comunidad Autónoma [LBRL, art. 29.2].
• Gobiernan un Alcalde y una asamblea vecinal formada por todos los electores [LBRL, art. 29.3].
• En municipios de menos de 100 residentes, el alcalde puede convocar a Concejo Abierto para decisiones de especial trascendencia y debe someterse a su criterio [LBRL, art. 29.4].

6. La autonomía municipal y su tutela

6.1. Garantía y relaciones interadministrativas

• La Constitución garantiza la autonomía de los municipios [CE, art. 140].
• La legislación sectorial debe asegurar a las entidades locales su derecho a intervenir en los asuntos que afecten a sus intereses, según los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia [LBRL, art. 2.1].
• La coordinación es compatible con la autonomía de las Entidades Locales [LBRL, art. 10.4].
• Las Administraciones se rigen en sus relaciones por la lealtad institucional [LBRL, art. 55].
• Las entidades locales remiten al Estado y a la Comunidad Autónoma copia o extracto de sus actos; responden los Presidentes y, de forma inmediata, los Secretarios [LBRL, art. 56.1].

6.2. Sustitución y disolución

• Si una entidad local incumple obligaciones legales que afecten a competencias estatales o autonómicas, se le da un plazo nunca inferior a un mes; si persiste, se actúa a su costa y en sustitución [LBRL, art. 60].
• El Consejo de Ministros, previo acuerdo favorable del Senado, puede disolver por real decreto los órganos locales por gestión gravemente dañosa para los intereses generales [LBRL, art. 61.1].
• Se consideran así, en todo caso, los acuerdos que apoyen de forma reiterada y grave al terrorismo o humillen a sus víctimas o familiares [LBRL, art. 61.2].

6.3. Impugnación de actos locales

Pueden impugnarlos, además de los legitimados en general, el Estado, la Comunidad Autónoma y los miembros de la corporación que votaron en contra [LBRL, art. 63.1].

La ampliación de información debe remitirse en veinte días hábiles o, en el caso del art. 67, en cinco [LBRL, art. 64].

6.4. Defensa de la autonomía por las entidades locales

• Las entidades locales territoriales pueden impugnar las disposiciones y actos estatales o autonómicos que lesionen su autonomía y promover la impugnación de leyes ante el Tribunal Constitucional [LBRL, art. 63.2; LBRL, art. 63.3].
• Deben defender sus bienes y derechos; si un vecino lo requiere, se suspende el plazo treinta días hábiles, y si la entidad no actúa, los vecinos pueden ejercitar la acción en su nombre [LBRL, art. 68.2; LBRL, art. 68.3].