Tema 20. La actividad de la policía local como policía administrativa II: urbanismo. Infracciones y sanciones. La protección ambiental: prevención y calidad ambiental, residuos y disciplina ambiental.

El tema se apoya en cuatro leyes gallegas: la Ley 2/2016, del suelo de Galicia (`L2-2016-GA`), de la que el fichero recoge la inspección, la reposición de la legalidad y el régimen sancionador [L2-2016-GA, art. 151.1]; la Ley 1/1995, de protección ambiental de Galicia (`L1-1995-GA`) [L1-1995-GA, art. 1]; la Ley 9/2013, del emprendimiento y de la competitividad económica de Galicia (`L9-2013-GA`), en su parte de evaluación de incidencia ambiental [L9-2013-GA, art. 33.1]; y la Ley 6/2021, de residuos y suelos contaminados de Galicia (`L6-2021-GA`) [L6-2021-GA, art. 1.1]. El fichero tiene 179 artículos y no caben todos en el resumen: se prioriza lo que nombra el título (urbanismo, infracciones y sanciones, prevención y calidad ambiental, residuos y disciplina ambiental) y lo más preguntado (tipificación y prescripción de infracciones urbanísticas, suspensión de licencias, inspección ambiental, definiciones y sanciones de residuos); se dejan fuera la planificación, los traslados, las autorizaciones y los suelos contaminados de la Ley 6/2021 [L2-2016-GA, art. 158.1] [L6-2021-GA, art. 84.1].

1. Urbanismo: inspección y protección de la legalidad

1.1. Inspección urbanística

• Es la actividad que los órganos competentes en edificación y uso del suelo realizan para comprobar que una y otro se ajustan al ordenamiento urbanístico [L2-2016-GA, art. 151.1].
• El personal funcionario de inspección y vigilancia urbanística tiene la consideración de agente de la autoridad [L2-2016-GA, art. 151.2].

1.2. Obras y usos sin título habilitante en curso de ejecución

• Si se realiza un acto de uso del suelo o del subsuelo sin título habilitante o sin ajustarse a sus condiciones, la persona titular de la alcaldía dispone la suspensión inmediata e incoa el expediente de reposición de la legalidad [L2-2016-GA, art. 152.1].
• Con la suspensión se adoptan medidas cautelares como el precintado de las obras, la retirada de materiales y maquinaria, la suspensión de suministros o multas coercitivas de 1.000 a 10.000 euros, reiterables hasta que se cumpla la paralización [L2-2016-GA, art. 152.2].
• Tras audiencia al interesado se acuerda [L2-2016-GA, art. 152.3]:
• a) obras o usos no legalizables: demolición (y reconstrucción de lo indebidamente demolido) o cesación de los usos, a costa del interesado [L2-2016-GA, art. 152.3.a)];
• b) obras o usos legalizables: requerimiento para que en tres meses solicite la licencia o presente la comunicación previa; si se deniega, demolición [L2-2016-GA, art. 152.3.b)];
• c) obras que no se ajustan al título: orden de ajustarlas en tres meses, prorrogables por otros tres [L2-2016-GA, art. 152.3.c)].
• El procedimiento debe resolverse en un año desde el acuerdo de iniciación [L2-2016-GA, art. 152.5]. Si no se cumple la orden, el ayuntamiento acude a la ejecución subsidiaria o a multas coercitivas de 1.000 a 10.000 euros cada una [L2-2016-GA, art. 152.6].

1.3. Obras terminadas

• Si las obras están acabadas sin licencia, comunicación previa u orden de ejecución, la alcaldía incoa el expediente dentro del plazo de seis años desde su total terminación [L2-2016-GA, art. 153.1].
• Son obras totalmente terminadas las dispuestas para servir a su fin y en condiciones de ser ocupadas sin obras complementarias (salvo, en su caso, revestimientos exteriores y cubiertas no exigibles por seguridad) [L2-2016-GA, art. 153.1].
• Pasado ese plazo de caducidad de seis años, las obras quedan sujetas al régimen del artículo 90 de la ley [L2-2016-GA, art. 153.2].

1.4. Suspensión y revisión de licencias

• El alcalde suspende los efectos de una licencia u orden de ejecución, y paraliza las obras, cuando su contenido constituya infracción urbanística grave o muy grave, cualquiera que sea la fecha de otorgamiento; en diez días da traslado del acto suspendido al órgano jurisdiccional competente [L2-2016-GA, art. 154.1].
• Las licencias contrarias al ordenamiento urbanístico deben revisarse de oficio [L2-2016-GA, art. 154.2].

1.5. Zonas especialmente protegidas

• En zonas verdes, espacios libres públicos, viarios, dotaciones o equipamientos públicos no se aplica el límite de seis años, y la competencia es de la Agencia de Protección de la Legalidad Urbanística [L2-2016-GA, art. 155.1]. Las licencias otorgadas con infracción en esas zonas son nulas de pleno derecho [L2-2016-GA, art. 155.2].
• En suelo rústico, la Agencia actúa frente a obras sin plan especial, sin autorización autonómica o prohibidas; en los demás casos, la alcaldía, que además paraliza las obras en ejecución [L2-2016-GA, art. 156.1] [L2-2016-GA, art. 156.2].

2. Infracciones y sanciones urbanísticas

2.1. Concepto y clases

• Son infracciones urbanísticas las acciones que vulneren la legislación y el planeamiento urbanísticos, tipificadas y sancionadas en ella; toda infracción implica sanción y obligación de resarcir los daños [L2-2016-GA, art. 157.1] [L2-2016-GA, art. 157.2].
• Se clasifican en muy graves, graves y leves [L2-2016-GA, art. 158.1].

Muy graves [L2-2016-GA, art. 158.2]:

• a) incumplimientos de uso y edificación en zonas verdes, espacios libres, dotaciones, equipamientos públicos o viarios [L2-2016-GA, art. 158.2.a)];
• b) obras y actividades prohibidas en suelo rústico y las parcelaciones urbanísticas [L2-2016-GA, art. 158.2.b)];
• c) obras de urbanización sin aprobación previa del planeamiento y proyecto [L2-2016-GA, art. 158.2.c)];
• d) demolición de inmuebles catalogados como bienes protegidos [L2-2016-GA, art. 158.2.d)].

Graves [L2-2016-GA, art. 158.3]:

• a) incumplimientos sobre parcelaciones, aprovechamiento, uso del suelo, altura y número de plantas, superficie y volumen edificables, distancias a lindes u ocupación, cuando no sean muy graves [L2-2016-GA, art. 158.3.a)];
• b) incumplir las condiciones de edificación en suelo rústico o actuar sin título municipal o autorización autonómica [L2-2016-GA, art. 158.3.b)];
• c) incumplir la orden de corte de suministro de agua, electricidad y otros [L2-2016-GA, art. 158.3.c)];
• e) inexactitud, falsedad u omisión esencial en la comunicación previa [L2-2016-GA, art. 158.3.e)];
• f) pintadas, grafitis, incisiones u otros actos que dañen el ornato de la vía pública, el mobiliario urbano o los paramentos exteriores de las edificaciones, si hay reincidencia o los daños son irreparables (los que exigen reemplazar el elemento) [L2-2016-GA, art. 158.3.f)].

Leves [L2-2016-GA, art. 158.4]:

• a) obras sin licencia, comunicación previa u orden de ejecución cuando fueran legalizables [L2-2016-GA, art. 158.4.a)];
• b) incumplir las órdenes de ejecución o demolición [L2-2016-GA, art. 158.4.b)];
• d) pintadas y grafitis «siempre que non tuviera el carácter de infracción grave» (el texto conserva el gallego «non», que significa «no») [L2-2016-GA, art. 158.4.d)];
• e) no cubrir en tiempo y forma el informe de evaluación de los edificios [L2-2016-GA, art. 158.4.e)].

No es infracción hacer murales y grafitis de valor artístico en los espacios públicos que ceden excepcionalmente los ayuntamientos, si no perjudican el entorno urbano ni la calidad de vida vecinal [L2-2016-GA, art. 158.3.f)].

2.2. Prescripción

Plazos de prescripción urbanística [L2-2016-GA, art. 159]:

2.3. Responsables

• En obras sin título o que incumplen sus condiciones responden el promotor, el propietario de los terrenos, el empresario de las obras, los técnicos redactores del proyecto y los directores de las obras [L2-2016-GA, art. 160.1].
• También las autoridades o miembros de la corporación que votaron la licencia sin los informes exigibles o con informes desfavorables [L2-2016-GA, art. 160.2]. Las sanciones a los distintos sujetos son independientes [L2-2016-GA, art. 160.3].
• En pintadas y grafitis responde el autor material; los menores de 14 años están exentos y se comunica al Ministerio Fiscal; por los menores de 18 años responden solidariamente sus padres, tutores, curadores, acogedores o guardadores legales o de hecho [L2-2016-GA, art. 160.5].

2.4. Multas y reducciones

Cuantías de las multas urbanísticas [L2-2016-GA, art. 161.1]:

• La infracción nunca puede suponer beneficio económico para el infractor; si lo hay, se eleva la multa hasta ese importe [L2-2016-GA, art. 161.3].
• Reducción del 90 % si el responsable repone por sí mismo la realidad física antes de la resolución; reducción del 50 % si paga en periodo voluntario, muestra conformidad por escrito y renuncia a impugnar [L2-2016-GA, art. 161.4].
• En muy graves no legalizables caben sanciones accesorias de hasta cinco años (sin subvenciones ni «crédito oficial», sin contratar con las administraciones gallegas) y la publicación de las sanciones firmes [L2-2016-GA, art. 162].
• En pintadas y grafitis se exige además reponer la situación, incluida la limpieza [L2-2016-GA, art. 162 bis].

2.5. Órganos y procedimiento

Órganos competentes para sancionar [L2-2016-GA, art. 163.1]:

• El plazo para resolver el procedimiento sancionador es de un año; si vence, hay caducidad y, si la infracción no ha prescrito, se inicia otro [L2-2016-GA, art. 164.2].

3. Prevención y calidad ambiental

3.1. Ley de protección ambiental de Galicia

• Obliga a toda persona, natural o jurídica, pública o privada, que proyecte o realice actividades susceptibles de deteriorar el medio ambiente [L1-1995-GA, art. 3].
• Entre sus principios están la prevención, la subsidiariedad (actuación de los ayuntamientos y disciplina ambiental efectiva) y la corrección del ilícito ambiental mediante un régimen sancionador efectivo [L1-1995-GA, art. 2].
• Los proyectos, obras y actividades susceptibles de afectar al medio ambiente necesitan una declaración ambiental si su grado de protección lo exige; ese grado puede ser de evaluación del impacto ambiental o de evaluación de la incidencia ambiental [L1-1995-GA, art. 5.1] [L1-1995-GA, art. 5.2].
• La declaración ambiental es requisito previo, preceptivo y vinculante para la autoridad municipal en cuanto a las medidas correctoras [L1-1995-GA, art. 5.4]. La declaración de impacto vincula al órgano sustantivo si es negativa o impone medidas correctoras [L1-1995-GA, art. 9].
• La declaración de impacto de competencia autonómica pierde vigencia si no se inicia la ejecución en seis años desde su publicación en el «Diario Oficial de Galicia» [L1-1995-GA, art. 9 bis].

3.2. Evaluación de incidencia ambiental

• Las instalaciones de la Ley 16/2002 necesitan autorización ambiental integrada [L9-2013-GA, art. 31]; los proyectos con evaluación de impacto no precisan después declaración de incidencia [L9-2013-GA, art. 32].
• Las actividades del anexo de la Ley 9/2013 se someten a evaluación de incidencia ambiental antes de la comunicación previa al ayuntamiento [L9-2013-GA, art. 33.1]. Es inválida la comunicación previa que no se ajuste a la declaración [L9-2013-GA, art. 33.3].
• La memoria se publica en la web de la consejería para alegaciones durante quince días [L9-2013-GA, art. 35.1].
• La declaración se emite en dos meses; si se supera el plazo, se entiende desfavorable. Pone fin a la vía administrativa y es vinculante para la autoridad municipal [L9-2013-GA, art. 36.2] [L9-2013-GA, art. 36.3] [L9-2013-GA, art. 36.4].
• La vigilancia del cumplimiento corresponde al ayuntamiento, y los incumplimientos se sancionan conforme a la Ley 1/1995 [L9-2013-GA, art. 37.1] [L9-2013-GA, art. 37.2].
• Son modificaciones sustanciales, sometidas a nueva declaración, entre otras, los incrementos superiores al 50 % de capacidad productiva, materias primas, consumo de agua o energía o vertido, o al 25 % de emisiones atmosféricas [L9-2013-GA, art. 38.2].

4. Residuos

4.1. Objeto y competencias locales

• La Ley 6/2021 regula la producción y gestión sostenible de los residuos y el régimen de los suelos contaminados en Galicia [L6-2021-GA, art. 1.1] [L6-2021-GA, art. 1.2].
• Corresponde a los ayuntamientos, como servicio obligatorio, la recogida, el transporte y el tratamiento de los residuos domésticos de hogares, comercios y servicios; medidas para evitar su abandono; y la vigilancia, inspección y potestad sancionadora en su ámbito [L6-2021-GA, art. 9.2].
• Las entidades locales deben garantizar la recogida separada de los residuos domésticos; los que no caben en contenedores se gestionan en instalaciones fijas o móviles [L6-2021-GA, art. 37.1].

4.2. Definiciones más preguntadas

• Compostaje doméstico: gestión de los propios residuos orgánicos biodegradables, individualmente, para uso particular del compost; es una operación de prevención [L6-2021-GA, art. 6.e)].
• Compostaje comunitario: gestión de esos residuos en una instalación común creada al efecto, para obtener fertilizante o sustrato [L6-2021-GA, art. 6.f)].
• Pequeño productor de residuos peligrosos: produce menos de 10 toneladas anuales; productor de residuos peligrosos, 10 o más [L6-2021-GA, art. 6.i)] [L6-2021-GA, art. 6.m)].
• Punto limpio: instalación autorizada de recogida separada y almacenamiento temporal de residuos municipales que, por su gran volumen o peligro, requieren instalaciones específicas [L6-2021-GA, art. 6.ñ)].

4.3. Jerarquía y prohibiciones

• Orden de prioridad: prevención, preparación para la reutilización, reciclaje, otra valorización (incluida la energética) y eliminación [L6-2021-GA, art. 13.1]. Está prohibido eliminar en vertedero residuos recogidos separadamente [L6-2021-GA, art. 13.4].
• Se prohíbe comercializar vajillas de plástico de un solo uso y vasos, tazas y bandejas alimentarias de poliestireno expandido [L6-2021-GA, art. 44.2].
• La responsabilidad del productor de residuos domésticos y comerciales concluye al entregarlos según las ordenanzas locales [L6-2021-GA, art. 78.2].

5. Disciplina ambiental

5.1. Inspección

• La inspección ambiental controla y vigila las actividades e instalaciones que puedan afectar negativamente al medio ambiente [L1-1995-GA, art. 30.1]. Sus funcionarios son agentes de la autoridad y pueden acceder sin previo aviso, tras identificarse [L1-1995-GA, art. 30.2].
• Las demás policías o guarderías municipales o estatales están obligadas a prestar auxilio en las funciones de inspección [L1-1995-GA, art. 30.3].
• La administración local tiene su propia inspección y puede pedir auxilio a la autonómica [L1-1995-GA, art. 29.2]. Las inspecciones pueden ser previas a la autorización, por denuncia o de oficio durante el funcionamiento [L1-1995-GA, art. 31], y sus actas tienen presunción de veracidad [L1-1995-GA, art. 32.2].
• En residuos, el personal inspector autonómico es agente de la autoridad y accede sin preaviso, salvo domicilios [L6-2021-GA, art. 75.2]. Sancionan la consejería y los ayuntamientos, estos por abandono, vertido o eliminación incontrolados de residuos de su competencia y por incumplir sus ordenanzas de depósito [L6-2021-GA, art. 77].

5.2. Infracciones y sanciones de la Ley 1/1995

• Son infracciones, entre otras, iniciar actividades sin autorización o comunicación previa, descargar en el medio sustancias o energía, incluso sonoras, que creen riesgo o deterioro, y obstruir la inspección [L1-1995-GA, art. 33].
• Las letras a) a g) son graves; son muy graves las a), b), c) y e) cuando concurre alguna de las circunstancias que enumera el artículo (malicia o intencionalidad, irreversibilidad del daño, entre otras), y las d), e), f) y g) con reincidencia [L1-1995-GA, art. 34.3] [L1-1995-GA, art. 34.4]. Hay reincidencia con dos graves en dos años o dos leves en seis meses [L1-1995-GA, art. 34.5].
• Multas: leves «hasta 1.000.000 de pesetas», graves «entre 1.000.001 y 10.000.000 de pesetas» y muy graves «entre 10.000.001 a 50.000.000 de pesetas»; además, cierre o suspensión hasta dos años (graves) o cuatro (muy graves) [L1-1995-GA, art. 35.1] [L1-1995-GA, art. 35.2].
• Las infracciones prescriben a los seis meses (leves), dos años (graves) y cuatro años (muy graves), desde la comisión o detección del daño [L1-1995-GA, art. 36].
• La actividad sin autorización o comunicación se suspende a requerimiento del órgano ambiental [L1-1995-GA, art. 40.1]. Con riesgo grave o inminente cabe suspensión inmediata como medida cautelar [L1-1995-GA, art. 41.1].
• El infractor debe reparar el daño; si no lo hace, multas coercitivas de hasta 3.000 euros o ejecución subsidiaria [L1-1995-GA, art. 42.1] [L1-1995-GA, art. 42.2].
• Si hay posible delito, se pasa a la jurisdicción y se suspende la vía sancionadora, pero no el expediente de restauración [L1-1995-GA, art. 43.1].
• Resuelven: leves, el centro directivo; graves, el Consejero del ramo; muy graves, el Consejo de la Xunta [L1-1995-GA, art. 45.2]. Las resoluciones de los alcaldes ponen fin a la vía administrativa [L1-1995-GA, art. 47.1].

5.3. Infracciones y sanciones de residuos

• Muy graves, entre otras: actividad sin autorización con peligro o daño grave, abandono, vertido o eliminación incontrolada de residuos peligrosos, e incumplir las medidas provisionales [L6-2021-GA, art. 81]. Graves: las mismas conductas sin peligro ni daño grave, abandono de no peligrosos, obstruir la inspección o el mal etiquetado de envases de residuos peligrosos [L6-2021-GA, art. 82]. Leves: el retraso en la documentación y los incumplimientos no tipificados como más graves [L6-2021-GA, art. 83].

Multas en materia de residuos [L6-2021-GA, art. 84]:

• Prescripción de infracciones y de sanciones: cinco años (muy graves), tres (graves) y uno (leves) [L6-2021-GA, art. 86.1] [L6-2021-GA, art. 87.1].
• La resolución debe dictarse y notificarse en un año desde la incoación [L6-2021-GA, art. 92.2].
• Medidas provisionales: corrección, precintado de aparatos o vehículos, clausura temporal o suspensión de la autorización; antes del procedimiento, por urgencia, como máximo quince días [L6-2021-GA, art. 93.2] [L6-2021-GA, art. 93.3].
• En la Administración autonómica resuelven: leves, la jefatura territorial; graves, la dirección general; muy graves, la persona titular de la consejería [L6-2021-GA, art. 94.3].

5.4. Responsables y concurrencia de sanciones

• En la Ley 1/1995 responden quienes realizan directamente la actividad infractora (o la ordenan, si el ejecutor debe cumplir la orden) y los titulares o promotores de la actividad; si no puede determinarse la participación de cada uno, la responsabilidad es solidaria [L1-1995-GA, art. 39.1] [L1-1995-GA, art. 39.2].
• Si un mismo hecho es sancionable por esa ley y por otras de protección ambiental de aplicación autonómica, se impone únicamente la sanción más elevada [L1-1995-GA, art. 38].
• En residuos responden quienes cometen los hechos a título de dolo o culpa, y la responsabilidad es solidaria cuando se entregan residuos a personas no autorizadas o no puede determinarse la participación de cada responsable [L6-2021-GA, art. 79.1] [L6-2021-GA, art. 79.3].
• No pueden sancionarse hechos ya sancionados penal o administrativamente con identidad de sujeto, hecho y fundamento [L6-2021-GA, art. 89.1]; si pueden ser delito, se comunica al Ministerio Fiscal y se suspende el procedimiento [L6-2021-GA, art. 89.3].
• Además de la sanción, el infractor debe reponer la situación alterada e indemnizar los daños [L6-2021-GA, art. 90.1].