Tema 36. La protección civil en España y en Castilla y León. Normas reguladoras.

El tema se regula con dos leyes: la Ley 17/2015 (L17-2015), que establece el Sistema Nacional de Protección Civil y regula las competencias de la Administración General del Estado (AGE), y la Ley 4/2007 de Castilla y León (L4-2007-CYL), que crea como servicio público el sistema de protección ciudadana de la Comunidad [L17-2015, art. 1.2; L4-2007-CYL, art. 1]. Como el rango supera los 160 preceptos, el resumen prioriza el núcleo de cada ley (definiciones, sistema, derechos y deberes, planes, emergencias, órganos y sanciones) y abrevia el resto [L17-2015, art. 2; L4-2007-CYL, art. 37].

1. La protección civil en España: Ley 17/2015

1.1. Concepto y definiciones

La protección civil, como instrumento de la política de seguridad pública, es el servicio público que protege a las personas y bienes garantizando una respuesta adecuada ante emergencias y catástrofes originadas por causas naturales o derivadas de la acción humana, accidental o intencionada [L17-2015, art. 1.1].

La ley define los conceptos básicos así [L17-2015, art. 2]:

1.2. El Sistema Nacional de Protección Civil

El Sistema Nacional integra la actividad de protección civil de todas las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, mediante cinco actuaciones: prever los riesgos colectivos, planificar los medios y medidas, la intervención operativa de respuesta inmediata, la recuperación de infraestructuras y servicios esenciales, y la coordinación, seguimiento y evaluación del Sistema [L17-2015, art. 3.1]. Se rige por los principios de colaboración, cooperación, coordinación, solidaridad interterritorial, subsidiariedad, eficiencia, participación, inclusión y accesibilidad universal de las personas con discapacidad [L17-2015, art. 3.2].

Las líneas básicas de la Estrategia del Sistema Nacional las aprueba el Consejo Nacional de Protección Civil, y la Estrategia se revisa, al menos, cada cuatro años [L17-2015, art. 4.1]. La Estrategia Nacional de Protección Civil la aprueba el Consejo de Seguridad Nacional, a propuesta del Ministro del Interior [L17-2015, art. 4.2].

1.3. Derechos y deberes de los ciudadanos

La ley reconoce tres derechos [L17-2015, art. 5.1; L17-2015, art. 6.1; L17-2015, art. 7.1]:

• Protección en caso de catástrofe: todos los residentes en el territorio español tienen derecho a ser atendidos por las Administraciones públicas, sin más limitaciones que las condiciones peligrosas de la situación y la disponibilidad de medios [L17-2015, art. 5.1].
• Información sobre los riesgos colectivos importantes, las medidas adoptadas y las conductas que deban seguir, tanto en emergencia como preventivamente [L17-2015, art. 6.1; L17-2015, art. 6.2].
• Participación, directamente o a través de entidades representativas, en la elaboración de las normas y planes de protección civil [L17-2015, art. 7.1].

El deber de colaboración, personal o material, alcanza a ciudadanos y personas jurídicas cuando lo requiera la autoridad, conforme al art. 30.4 de la Constitución [L17-2015, art. 7 bis.1]. Sus reglas principales:

• En emergencias, cualquier persona, a partir de la mayoría de edad, está obligada a realizar las prestaciones personales que exijan las autoridades, sin derecho a indemnización por esta causa [L17-2015, art. 7 bis.2].
• Las autoridades pueden acordar la requisa temporal de todo tipo de bienes, su intervención u ocupación transitoria y la suspensión de actividades; quien sufra perjuicios en sus bienes y servicios tiene derecho a ser indemnizado según las leyes [L17-2015, art. 7 bis.3].
• Las medidas restrictivas de derechos se limitan al tiempo estrictamente necesario [L17-2015, art. 7 bis.5].
• Los medios de comunicación deben colaborar de manera gratuita en la difusión de informaciones preventivas y operativas [L17-2015, art. 7 bis.8].

Además, los ciudadanos deben evitar generar riesgos y exponerse a ellos y, sobrevenida una emergencia, seguir las indicaciones de los agentes de los servicios públicos [L17-2015, art. 7 ter.1]. El voluntariado colabora a través de sus entidades, sin que ello entrañe una relación de empleo con la Administración [L17-2015, art. 7 quater.1]. La Cruz Roja y otras entidades con fines de protección civil contribuyen con sus efectivos y medios [L17-2015, disp. adic. primera].

1.4. Anticipación y prevención

• La Red Nacional de Información sobre Protección Civil contiene, entre otros, el Mapa Nacional de Riesgos y el Registro Nacional de Datos sobre Emergencias y Catástrofes [L17-2015, art. 9.2].
• El Ministerio de Educación elaborará, con el de Interior y las comunidades autónomas, un plan de formación ante emergencias obligatorio en todos los centros educativos no universitarios [L17-2015, art. 10.6].
• El Fondo de Prevención de Emergencias lo gestiona el Ministerio del Interior [L17-2015, art. 11.1], y la Red de Alerta Nacional, el mismo Ministerio a través del Centro Nacional de Seguimiento y Coordinación de Emergencias [L17-2015, art. 12.2].

1.5. Planificación: Norma Básica y Planes

La Norma Básica de Protección Civil se aprueba por real decreto, a propuesta del Ministro del Interior y previo informe del Consejo Nacional, y fija el contenido mínimo de los planes [L17-2015, art. 13]. Son planes el Plan Estatal General, los Territoriales, los Especiales y los de Autoprotección [L17-2015, art. 14.2]; el Estatal General y los Territoriales y Especiales de ámbito estatal o autonómico deben ser informados por el Consejo Nacional [L17-2015, art. 14.3]. Sus rasgos son estos [L17-2015, art. 15]:

1.6. Respuesta inmediata

Son servicios públicos de intervención, entre otros, los de Protección Civil, los de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamento, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, los de Atención Sanitaria de Emergencia y las Fuerzas Armadas, en especial la Unidad Militar de Emergencias (UME) [L17-2015, art. 17.1]. Las organizaciones de voluntarios actúan subordinadas a los servicios públicos [L17-2015, art. 17.3]. El Centro Nacional de Seguimiento y Coordinación de Emergencias actúa como Centro de Coordinación Operativa en las emergencias de interés nacional y se encuadra en la Dirección General de Protección Civil y Emergencias [L17-2015, art. 18.1; L17-2015, art. 18.2]. En emergencias no declaradas de interés nacional, los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (FCSE) o de las Fuerzas Armadas actúan a las órdenes de sus mandos naturales, dirigidos por la autoridad designada en el plan [L17-2015, art. 19.2].

1.7. Recuperación

Las medidas de recuperación son ayudas y en ningún caso tienen carácter indemnizatorio [L17-2015, art. 20.3]. La declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil se hace por acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta de los Ministros de Hacienda y Administraciones Públicas y del Interior, e incluye la delimitación del área [L17-2015, art. 23.1].

1.8. Emergencias de interés nacional

Son emergencias de interés nacional [L17-2015, art. 28]:

• las que requieran aplicar la LO 4/1981, de los estados de alarma, excepción y sitio [L17-2015, art. 28];
• las que exijan coordinar Administraciones por afectar a varias Comunidades Autónomas y requerir recursos supraautonómicos [L17-2015, art. 28];
• las que por sus dimensiones requieran una dirección de carácter nacional [L17-2015, art. 28].

La declaración corresponde al Ministro del Interior, por propia iniciativa o a instancia de las Comunidades Autónomas o de los Delegados del Gobierno; si la iniciativa es del Ministerio, se precisa previa comunicación con la Comunidad afectada [L17-2015, art. 29]. Declarada, el Ministro asume su dirección y la gestión de todos los recursos estatales, autonómicos y locales del territorio afectado [L17-2015, art. 30.1], y la UME asume la dirección operativa, bajo la dirección del Ministro [L17-2015, art. 37.4].

1.9. Órganos y competencias

La tabla resume los arts. 33, 34, 36 y 39 [L17-2015, art. 33; L17-2015, art. 34.2; L17-2015, art. 36; L17-2015, art. 39.1]:

• La intervención de la UME la solicita el Ministro del Interior y la ordena el titular de Defensa [L17-2015, art. 37.3].
• Los planes pueden asignar funciones a las FCSE, sin atribuirlas a unidades concretas [L17-2015, art. 38.2].
• El Consejo Nacional lo preside el Ministro del Interior y funciona en Pleno y Comisión Permanente [L17-2015, art. 39.2].

1.10. Régimen sancionador estatal

La responsabilidad recae directamente en el autor del hecho [L17-2015, art. 44]. Las infracciones son muy graves, graves y leves [L17-2015, art. 45.2]:

• Muy graves: incumplir las obligaciones de los planes, las órdenes en emergencias declaradas o los deberes del art. 7 bis.7 con especial peligrosidad o trascendencia, y la segunda infracción grave en un año [L17-2015, art. 45.3].
• Graves: esos incumplimientos sin especial peligrosidad o trascendencia, el del art. 7 bis.8 con especial trascendencia y la tercera infracción leve en un año [L17-2015, art. 45.4].
• Leves: el incumplimiento del art. 7 bis.8 sin especial trascendencia y cualquier otro incumplimiento que no sea grave o muy grave [L17-2015, art. 45.5].

Multas y órganos competentes [L17-2015, art. 46; L17-2015, art. 48]:

• El plazo máximo para resolver es de seis meses en infracciones graves y muy graves y de tres meses en las leves [L17-2015, art. 49.2].
• Ante amenaza inminente, las medidas provisionales pueden adoptarse antes de iniciar el procedimiento y deben ratificarse, modificarse o revocarse en el acuerdo de incoación en quince días [L17-2015, art. 50.1].
• Los alcaldes resuelven los procedimientos sancionadores en el ámbito municipal según su legislación específica [L17-2015, disp. adic. novena].

2. La protección civil en Castilla y León: Ley 4/2007

2.1. Objeto, finalidad y organización

• La ley protege a las personas frente a los riesgos de fenómenos naturales, tecnológicos o sociales y crea como servicio público el sistema de protección ciudadana [L4-2007-CYL, art. 1].
• La protección ciudadana se configura como un derecho de los ciudadanos de Castilla y León y de quienes se encuentren en su territorio [L4-2007-CYL, art. 2].
• El sistema se organiza en zonas de actuación inmediata, integradas en áreas de emergencias [L4-2007-CYL, art. 5.1].
• La Comunidad garantiza el acceso al sistema por el teléfono único de urgencias y emergencias 1-1-2 [L4-2007-CYL, art. 6.1]. Los municipios de más de 20.000 habitantes a los que resulte muy difícil o imposible prestar los servicios pueden solicitar dispensa de los servicios mínimos [L4-2007-CYL, art. 6.3].

2.2. Prevención y obligaciones

• Los ciudadanos mayores de edad deben adoptar conductas responsables para su seguridad, y tienen la obligación y el derecho de colaborar en el sistema [L4-2007-CYL, art. 8.1; L4-2007-CYL, art. 8.2].
• Los titulares de actividades de riesgo deben elaborar, mantener e implantar un plan de autoprotección y constituir un seguro de responsabilidad civil antes de su puesta en marcha [L4-2007-CYL, art. 9.3; L4-2007-CYL, art. 9.4]. También quienes alojen a menores, personas mayores o personas con discapacidad [L4-2007-CYL, art. 10.3].
• Antes de un espectáculo o actividad con gran concentración de personas se emite un informe, vinculante cuando sea negativo o imponga medidas preventivas [L4-2007-CYL, art. 13].
• El plan territorial de protección civil de Castilla y León permite a la Comunidad hacer frente a situaciones de grave riesgo colectivo, calamidad pública o catástrofe extraordinaria [L4-2007-CYL, art. 19.4].

2.3. Servicios para la asistencia ciudadana

Los servicios son esenciales, prestados por una Administración y necesarios por su disponibilidad permanente, pluridisciplinaridad o especialidad, o complementarios, que completan la intervención de los esenciales [L4-2007-CYL, art. 36]. Son estos [L4-2007-CYL, art. 37]:

• Los bomberos profesionales son agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones [L4-2007-CYL, art. 38.2].
• Las FCSE son servicios esenciales en los términos de la LO 2/1986 y de la Ley 9/2003, de Coordinación de Policías Locales [L4-2007-CYL, art. 41].

2.4. Niveles asistenciales y centros

El sistema tiene tres niveles asistenciales: básica, especializada y en situaciones extraordinarias [L4-2007-CYL, art. 53.3]. La básica atiende con urgencia a quien no puede resolver por sí mismo su situación [L4-2007-CYL, art. 54.1]; la especializada, lo que supera a la básica y exige medios o técnicas específicas [L4-2007-CYL, art. 55.1]; la extraordinaria se rige por la legislación estatal, el plan territorial o el plan especial [L4-2007-CYL, art. 56.1].

• Centro Castilla y León 1-1-2: funcionamiento continuado; atención en los idiomas más utilizados en la Unión Europea, además del español y, por vecindad, del portugués; llamadas gratuitas desde cualquier terminal [L4-2007-CYL, art. 57.2].
• Centro de asistencia ciudadana: actúa en todo el territorio de la Comunidad en las emergencias que exijan coordinación, interoperatividad y decisiones estratégicas [L4-2007-CYL, art. 58.1].
• Centros coordinadores de emergencias: uno en cada área de emergencias [L4-2007-CYL, art. 59].

2.5. Declaración de emergencia

• Si un siniestro necesita medios específicos o varios servicios sin exigir la activación del plan territorial o especial, el Delegado Territorial competente declara la situación de emergencia y asume su coordinación [L4-2007-CYL, art. 66.1]. Hace falta que haya que alertar a los ciudadanos por su trascendencia o alarma social, o que se requiera para la eficacia de las actuaciones [L4-2007-CYL, art. 66.2].
• El director de la emergencia es el titular de la Dirección General competente en protección ciudadana, que actúa como autoridad única de los servicios de asistencia [L4-2007-CYL, art. 67.1]. La declaración se comunica al Alcalde y a los Subdelegados o al Delegado del Gobierno [L4-2007-CYL, art. 67.3].
• El director puede acordar temporalmente: evacuar a personas, restringir el acceso a zonas de peligro, ordenar la permanencia en domicilios o locales y fijar vías de acceso para los servicios [L4-2007-CYL, art. 68].
• Las prestaciones personales no dan derecho a indemnización, salvo los daños en bienes y derechos del prestador, que se resuelven por responsabilidad patrimonial [L4-2007-CYL, art. 62.2].

2.6. Activación de los planes

• Los planes se activan, al menos, cuando la vida de las personas pueda peligrar masivamente, la magnitud exija medidas extraordinarias, se necesiten medios extraordinarios, lo aconseje la complejidad técnica o se prevea la afectación del interés nacional [L4-2007-CYL, art. 73].
• Si el Estado declara el interés supracomunitario o el estado de alarma, el Presidente de la Junta puede solicitar la delegación de la dirección y coordinación en la Comunidad [L4-2007-CYL, art. 72].
• El director del plan puede pedir la colaboración de las Fuerzas Armadas y de las FCSE, ordenar la requisa y ocupación temporal de bienes y la prestación de servicios personales obligatorios [L4-2007-CYL, art. 74].

2.7. Régimen sancionador autonómico

• Si no puede determinarse la participación de cada responsable, responden todos solidariamente [L4-2007-CYL, art. 20.4].
• Muy graves, entre otras: incumplir medidas de prevención causando graves daños, impedir la labor inspectora o impedir la actuación de las autoridades con un plan activado [L4-2007-CYL, art. 22].
• Graves, entre otras: no constituir el seguro, incumplir el plan de autoprotección, obstaculizar la labor inspectora y las llamadas de mala fe al 1-1-2 que movilicen dos o más recursos [L4-2007-CYL, art. 23].
• Leves: no adoptar conductas responsables comunicadas, no respetar las instrucciones en un simulacro y las llamadas inapropiadas al 1-1-2 [L4-2007-CYL, art. 24].

Las sanciones son apercibimiento y multa [L4-2007-CYL, art. 25.1]. Cuantías, prescripción y órganos competentes [L4-2007-CYL, art. 27; L4-2007-CYL, art. 30.1; L4-2007-CYL, art. 31.1]:

• El apercibimiento se aplica cuando la multa resulte excesiva para la infracción leve y no haya reincidencia [L4-2007-CYL, art. 27.4].
• También sancionan los Alcaldes y Presidentes de las Diputaciones cuando la conducta afecte a sus competencias [L4-2007-CYL, art. 31.2].
• Es pública la acción para denunciar las infracciones [L4-2007-CYL, art. 34].