Tema 18. La actividad de la Policía Local como policía administrativa I: Regulación en materia de consumidores. Hojas de Quejas y Reclamaciones. Actividades comerciales. Horarios. Comercio minorista de alimentación. Comercio ambulante. Etiquetado de productos. Inspección de consumo de las Administraciones Locales.

El tema se estudia con la Ley 13/2003 de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía (L13-2003-AND), el Decreto 82/2022 de hojas de quejas y reclamaciones (D82-2022-AND), el texto refundido de la Ley del Comercio Interior de Andalucía (DLEG1-2012-AND), el de la Ley del Comercio Ambulante (DLEG2-2012-AND) y la Ley 12/2012 de liberalización del comercio (L12-2012). Por la amplitud del rango se resumen lo que nombra el título y los artículos más preguntados; las ventas especiales y las sanciones del comercio interior quedan fuera [L13-2003-AND, art. 1; D82-2022-AND, art. 1; DLEG1-2012-AND, art. 1; DLEG2-2012-AND, art. 1; L12-2012, art. 1].

1. Regulación en materia de consumidores

1.1. Objeto y actuación de las Administraciones

• La Ley 13/2003 tiene por objeto la defensa y protección de los consumidores y usuarios en Andalucía, en cumplimiento del artículo 51.1 y 2 de la Constitución [L13-2003-AND, art. 1].
• Las Administraciones Públicas de Andalucía garantizan esa defensa con medidas eficaces y fomentan el asociacionismo de consumo [L13-2003-AND, art. 2].
• La exclusión voluntaria de la Ley, la renuncia previa a sus derechos y los actos en fraude de ella son nulos de pleno derecho [L13-2003-AND, art. 5].

1.2. Definiciones

• Consumidores y usuarios: las personas físicas, jurídicas y entidades sin personalidad jurídica que tengan esa condición según el artículo 3 del Real Decreto Legislativo 1/2007 [L13-2003-AND, art. 3.a)].
• Destinatarios finales: personas físicas que adquieren, utilizan o disfrutan bienes o servicios con la exclusiva finalidad de uso personal, familiar o doméstico; personas jurídicas que los destinan de forma desinteresada, gratuita o sin ánimo de lucro a sus trabajadores, socios o miembros o a sí mismas; y entidades asociativas sin personalidad jurídica que actúan sin ánimo de lucro [L13-2003-AND, art. 3.b)].
• Bienes de primera necesidad y servicios esenciales: los que por sus singulares características resultan básicos para los consumidores o son de uso o consumo común ordinario y generalizado [L13-2003-AND, art. 3.d)].
• Órganos de defensa del consumidor: los órganos administrativos que ejercen las competencias de defensa de los consumidores en las Administraciones que las tienen atribuidas [L13-2003-AND, art. 3.e)].

1.3. Derechos de los consumidores

Son derechos de los consumidores la protección frente a riesgos o daños para la salud, el medio ambiente o la seguridad; la protección de sus intereses económicos y sociales; la indemnización y reparación de daños; la constitución de organizaciones y asociaciones; la información veraz, suficiente, comprensible, inequívoca y racional; la educación y formación; y la especial protección en situaciones de inferioridad, subordinación o indefensión [L13-2003-AND, art. 4].

1.4. Vigilancia especial

• Los bienes de primera necesidad y los servicios esenciales son objeto de especial vigilancia, control e inspección [L13-2003-AND, art. 8].
• Hay vigilancia especial y permanente, entre otras materias, sobre la calidad higiénico-sanitaria de alimentos y bebidas y de los establecimientos donde se elaboren, almacenen o expendan, los productos tóxicos, el transporte escolar, los establecimientos públicos y los productos dirigidos a la infancia [L13-2003-AND, art. 9].

1.5. Oficinas de Información al Consumidor

• Son órganos de información, orientación y asesoramiento de titularidad pública [L13-2003-AND, art. 20.2]. Reciben, registran y acusan recibo de denuncias, reclamaciones y solicitudes de arbitraje, sirven de cauce de mediación voluntaria e informan de sanciones firmes impuestas en el plazo de tres años [L13-2003-AND, art. 20.3]. En ellas se prohíbe la publicidad no institucional, expresa o encubierta [L13-2003-AND, art. 20.4].
• La Junta fomenta especialmente las Oficinas Municipales en mancomunidades, capitales de provincia, distritos de ciudades de más de cincuenta mil habitantes, municipios de más de 20.000 habitantes y municipios con alta población flotante [L13-2003-AND, art. 21.2].

2. Hojas de quejas y reclamaciones

2.1. Ámbito y conceptos

• El Decreto 82/2022 regula las hojas de quejas y reclamaciones en materia de consumo y su tramitación; no se aplica a las reclamaciones sobre el funcionamiento de las Administraciones en el ejercicio de potestades públicas [D82-2022-AND, art. 1].
• Las personas consumidoras pueden optar indistintamente por el Sistema de Hojas Electrónicas o por la hoja en papel [D82-2022-AND, art. 2.2].

Las tres definiciones de la tabla están en el decreto [D82-2022-AND, art. 3].

2.2. Obligaciones de las empresas

• Toda empresa que comercialice bienes o preste servicios en Andalucía debe tener hojas en papel en sus centros y establecimientos y, además, en formato electrónico, dándose de alta en el Sistema de Hojas Electrónicas [D82-2022-AND, art. 4].
• Fuera de establecimiento, la empresa debe llevarlas consigo; si la actividad es itinerante en vehículo, debe tenerlas en él [D82-2022-AND, art. 5.1].
• El incumplimiento de los artículos 4 y 5 no impide reclamar por otras modalidades o cualquier otro formato, y constituye la infracción del artículo 71.8.2.ª de la Ley 13/2003 [D82-2022-AND, art. 6].
• Cartel: permanente, visible y legible, en las zonas de entrada y, en su caso, de salida y en las de atención a la clientela, uno en cada local independiente; formato mínimo DIN-A4 y letras de 0,7 cm como mínimo [D82-2022-AND, art. 7].
• La hoja en papel es un juego unitario de impresos autocalcables por triplicado; también está disponible en www.consumoresponde.es [D82-2022-AND, art. 8].

2.3. Solicitud, presentación y contestación

• La entrega es obligatoria, inmediata y gratuita, aunque no se haya entregado bien ni prestado servicio, en el mismo lugar en que se pide y sin obligar a rellenarla allí [D82-2022-AND, art. 9.1].
• La empresa acusa recibo sin que eso suponga aceptar los hechos, entrega los ejemplares «para la Administración» y «para la parte reclamante» y se queda el «para la parte reclamada» [D82-2022-AND, art. 10].
• Si la hoja se descargó de la web, la empresa devuelve los dos ejemplares en el plazo máximo de cinco días hábiles, contado desde el mismo día en que la recibió [D82-2022-AND, art. 10.3].
• La empresa contesta por escrito razonado en el plazo máximo de diez días hábiles desde la recepción, y debe manifestar si acepta la mediación o el arbitraje de consumo; no contestar en plazo es la infracción del artículo 71.8.3.ª de la Ley 13/2003 [D82-2022-AND, art. 12].
• Conserva hojas, contestaciones y justificantes durante cuatro años desde la remisión de la contestación [D82-2022-AND, art. 15].

2.4. Tramitación administrativa

• Sin contestación en plazo o sin acuerdo con ella, la persona consumidora remite el ejemplar «para la Administración» a la OMIC de su domicilio de residencia habitual o, si no existe, a la Delegación Territorial o Provincial de la Consejería competente en consumo [D82-2022-AND, art. 14.1], que son los órganos competentes para tramitar [D82-2022-AND, art. 16.1].
• Si se denuncian hechos que pueden ser infracción, se da traslado al órgano competente para que acuerde, en su caso, el procedimiento sancionador [D82-2022-AND, art. 17.1].
• Se inadmite, entre otros casos, si no se acredita haberla presentado antes a la empresa, si se presenta antes de que acabe el plazo del artículo 12.1, si versa sobre intoxicación, lesión, muerte o indicios de delito, o si pasa más de un año desde que se presentó a la empresa; el archivo se notifica en el plazo máximo de quince días hábiles [D82-2022-AND, art. 18].
• Para subsanar se conceden diez días hábiles, con advertencia de desistimiento [D82-2022-AND, art. 19.1].
• La tramitación dura tres meses desde la entrada en la OMIC o la Delegación, y no terminar en plazo no implica aceptar la reclamación [D82-2022-AND, art. 21].
• El informe que puede acompañar al archivo no es acto administrativo recurrible [D82-2022-AND, art. 22.4].

3. Actividades comerciales

3.1. Conceptos

• La actividad comercial es el ejercicio profesional y con ánimo de lucro de ofertar artículos o mercancías para su venta [DLEG1-2012-AND, art. 2.3]: minorista si la venta se dirige a los destinatarios finales [DLEG1-2012-AND, art. 3.1] y mayorista si se dirige a otras empresas, siempre que no sean personas consumidoras finales [DLEG1-2012-AND, art. 4].
• No es minorista la venta por fabricantes, en su recinto industrial, de residuos y subproductos, ni la venta directa por agricultores y ganaderos de productos en estado natural en su lugar de producción [DLEG1-2012-AND, art. 3.2].
• Mayorista y minorista no pueden ejercerse a la vez en el mismo establecimiento salvo que estén debidamente diferenciadas [DLEG1-2012-AND, art. 5.2].

3.2. Establecimientos

• Son establecimientos comerciales los locales y construcciones o instalaciones de carácter permanente destinados al ejercicio regular de actividades comerciales [DLEG1-2012-AND, art. 21.1].
• Gran superficie minorista: establecimiento individual o colectivo con superficie útil para la exposición y venta superior a 2.500 metros cuadrados; no lo son los mercados municipales de abastos ni las Ferias de Oportunidades, salvo que un establecimiento individual dentro de ellos supere esa cifra [DLEG1-2012-AND, art. 22].

3.3. Inspección y registro

• La inspección de productos, actividades y establecimientos comerciales corresponde a la Junta y a los Ayuntamientos [DLEG1-2012-AND, art. 7.1]; las personas inspectoras, también las municipales, tienen la consideración de autoridad pública [DLEG1-2012-AND, art. 7.4].
• Quien ejerce la actividad comunica al Registro de Comerciantes y Actividades Comerciales el comienzo, la finalización y las modificaciones en un plazo de tres meses [DLEG1-2012-AND, art. 10.3].

3.4. Licencias en la Ley 12/2012

• Su título I se aplica a actividades comerciales minoristas y servicios del anexo en establecimientos permanentes de superficie útil de exposición y venta no superior a 750 metros cuadrados [L12-2012, art. 2.1].
• No puede exigirse licencia previa de instalaciones, de funcionamiento o de actividad, ni para los cambios de titularidad, que solo requieren comunicación previa a efectos informativos [L12-2012, art. 3]. Las licencias se sustituyen por declaraciones responsables o comunicaciones previas [L12-2012, art. 4.1].

4. Horarios comerciales

• Hay dos regímenes: general y de libertad horaria [DLEG1-2012-AND, art. 15.2]. Dentro de los límites máximos, el horario lo acuerda libremente cada comerciante [DLEG1-2012-AND, art. 16].
• El horario debe exponerse en lugar visible, dentro y fuera del establecimiento, incluso cuando esté cerrado [DLEG1-2012-AND, art. 17].
• En días laborables, como máximo noventa horas semanales [DLEG1-2012-AND, art. 18].
• Domingos y festivos de apertura: dieciséis días. El calendario se fija por orden de la Consejería, previa consulta al Consejo Andaluz de Comercio, publicada en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía antes del 1 de septiembre del año anterior [DLEG1-2012-AND, art. 19.1 y 19.2].
• Las Corporaciones Locales pueden permutar hasta dos de esos días por acuerdo motivado; no pueden permutarse los días incluidos en supuestos de libertad horaria [DLEG1-2012-AND, art. 19.3].
• Criterios: abrir al menos un festivo cuando coincidan dos o más continuados; rebajas de invierno (del 7 de enero al 7 de marzo) y de verano (del 1 de julio al 31 de agosto); mayor afluencia turística; y Navidad y Reyes [DLEG1-2012-AND, art. 19.4].

4.1. Libertad horaria

Tienen plena libertad de días y horas, entre otros, los supuestos de esta tabla [DLEG1-2012-AND, art. 20.1]:

Las tiendas de conveniencia tienen como máximo quinientos metros cuadrados, abren al menos dieciocho horas al día y su oferta alimentaria es menor del cuarenta por ciento del surtido [DLEG1-2012-AND, art. 20.2].

5. Comercio minorista de alimentación

El fichero no contiene una norma específica del comercio minorista de alimentación; solo reglas sueltas [DLEG1-2012-AND, art. 51.2; DLEG2-2012-AND, art. 4.2]:

• La venta automática de productos alimenticios solo se permite si están envasados y etiquetados según su normativa [DLEG1-2012-AND, art. 51.2].
• En comercio ambulante, quienes manipulen alimentos deben tener el certificado de formación como manipulador de alimentos [DLEG2-2012-AND, art. 4.2].

6. Comercio ambulante

6.1. Concepto y modalidades

• Es el que se realiza fuera de establecimiento comercial permanente, con instalaciones desmontables, transportables o móviles [DLEG2-2012-AND, art. 2.1].

Las modalidades de la tabla están en el artículo 2.2 [DLEG2-2012-AND, art. 2.2].

• Quedan excluidos, y son competencia de los Ayuntamientos, los mercados ocasionales de fiestas o ferias, el comercio tradicional de objetos usados y puestos temporeros, las actividades ambulantes industriales y de servicios no comerciales, y los mercados tradicionales de flores, plantas y animales; también la artesanía de la Ley 15/2005 [DLEG2-2012-AND, art. 2.3 y 2.4].

6.2. Autorización municipal

• Al desarrollarse en suelo público, requiere autorización previa, que otorgan los Ayuntamientos [DLEG2-2012-AND, art. 3.1].
• Dura quince años, prorrogable a solicitud del titular por otro plazo idéntico una sola vez, y es transmisible según la ordenanza, sin que la transmisión afecte a su vigencia [DLEG2-2012-AND, art. 3.1].
• Hace constar titular, duración, modalidad, lugar, fecha y horario, puestos, productos y, en el itinerante, el medio y los itinerarios; el Ayuntamiento entrega una placa identificativa [DLEG2-2012-AND, art. 3.2 y 3.3].
• El Ayuntamiento verifica el alta en el IAE y en la Seguridad Social; el titular debe tener seguro de responsabilidad civil [DLEG2-2012-AND, art. 4].
• Obligaciones del titular: exponer en lugar visible la placa y los precios finales y completos, tener las facturas a disposición de la autoridad y tener hojas de quejas y reclamaciones [DLEG2-2012-AND, art. 5.1]. Los Ayuntamientos garantizan la policía y vigilancia de los espacios de venta [DLEG2-2012-AND, art. 5.2].

6.3. Registro, ordenanzas y Comisión

• La inscripción en el Registro General de Comerciantes Ambulantes es voluntaria, pública y gratuita, la realiza la Dirección General competente en comercio interior y tiene una validez de cuatro años [DLEG2-2012-AND, art. 6].
• Los municipios con comercio ambulante deben tener ordenanza, que antes de aprobarse informa el Consejo Andaluz de Comercio con carácter preceptivo y no vinculante [DLEG2-2012-AND, art. 8].
• El Pleno puede crear una Comisión Municipal de Comercio Ambulante, que debe ser oída en la elaboración de las ordenanzas; su dictamen es preceptivo y no vinculante [DLEG2-2012-AND, art. 9].

6.4. Régimen sancionador

• La inspección y sanción corresponde a los Ayuntamientos [DLEG2-2012-AND, art. 10].
• En infracciones graves o muy graves pueden incautarse como medida provisional productos no autorizados y puestos, instalaciones o vehículos; si se adoptan antes del procedimiento, el acuerdo de iniciación debe dictarse dentro de los quince días siguientes [DLEG2-2012-AND, art. 12].

Infracciones y multas [DLEG2-2012-AND, art. 13; DLEG2-2012-AND, art. 14]:

• Hay reincidencia cuando se comete en el término de un año más de una infracción de la misma clase declarada por resolución firme [DLEG2-2012-AND, art. 13.2.a) y 13.3.a)].
• En graves y muy graves cabe, como accesoria, revocar la autorización y decomisar mercancía, puestos o vehículos [DLEG2-2012-AND, art. 15].
• Las infracciones prescriben: leves a los dos meses, graves al año y muy graves a los dos años, desde el día de la comisión [DLEG2-2012-AND, art. 17].

7. Etiquetado de productos

El fichero no contiene la normativa de etiquetado. Solo la Ley 13/2003 tipifica como infracción ofertar bienes sin cumplir los deberes de información sobre datos o menciones obligatorios y usar indebidamente marcados o distintivos [L13-2003-AND, art. 71.2], y el DLEG1-2012-AND exige que los alimentos de venta automática estén envasados y etiquetados [DLEG1-2012-AND, art. 51.2].

8. Inspección de consumo de las Administraciones Locales

8.1. Quién inspecciona

• La Junta y las Administraciones locales desarrollan, en sus competencias, las inspecciones necesarias sobre quienes producen, distribuyen o comercializan bienes o servicios [L13-2003-AND, art. 42.1].
• La Inspección de Consumo de la Junta depende de las Delegaciones Provinciales y actúa preferentemente en la fase de comercialización; los municipios pueden inspeccionar con sus propios Servicios de Inspección [L13-2003-AND, art. 43].
• Los inspectores son funcionarios y tienen la condición de agentes de la autoridad; las Administraciones locales se organizan como estimen y comunican su organización a la Dirección General de Consumo [L13-2003-AND, art. 44.1 y 44.2].
• La Policía Local y la Unidad Adscrita de la Policía Nacional colaboran en las funciones de Inspección de Consumo [L13-2003-AND, art. 44.3].
• Los servicios autonómicos y locales actúan coordinadamente [L13-2003-AND, art. 45].

8.2. Facultades, deberes y actas

• La inspección informa y advierte a los inspeccionados, fija un plazo prudencial para corregir y puede adoptar medidas provisionalmente en casos de urgencia [L13-2003-AND, art. 46].
• Puede acceder sin previo aviso a locales, exigir documentos y tomar muestras [L13-2003-AND, art. 47.1]. El inspector se identifica previamente salvo que la inspección pudiera frustrarse [L13-2003-AND, art. 47.2].
• Ante resistencia u obstrucción puede pedir apoyo a cualquier autoridad y a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad [L13-2003-AND, art. 49.1].
• Las actas son documentos públicos firmados por el inspector; el inspeccionado presente firma como simple reconocimiento de su presencia [L13-2003-AND, art. 51]. En ellas puede requerirse que en un plazo no superior a diez días se subsanen simples irregularidades sin perjuicio directo para los consumidores [L13-2003-AND, art. 51.5].
• Los hechos constatados personalmente por los inspectores tienen valor probatorio, salvo prueba en contrario [L13-2003-AND, art. 52.1].

8.3. Medidas, infracciones y sanciones

• Ante riesgo inaceptable para la salud, los órganos de defensa del consumidor solo pueden adoptar medidas cautelares que comunican a la autoridad sanitaria; ante riesgo inaceptable para la seguridad, deben adoptar las medidas necesarias para eliminarlo o reducirlo, que pueden consistir, entre otras, en suspender o prohibir la oferta o venta, inmovilizar o retirar bienes y clausurar establecimientos [L13-2003-AND, art. 59].
• Entre las «otras infracciones» están no disponer de libros de hojas de quejas y reclamaciones o negarse a suministrarlos, no responder en plazo y no exponer el cartel [L13-2003-AND, art. 71.8].
• Las infracciones son en principio leves salvo las que la Ley califica de graves; las leves pasan a graves si se cometen voluntariamente o faltando a los más elementales deberes de diligencia, si son continuadas o práctica habitual, o si tienen alta repercusión en el mercado [L13-2003-AND, art. 72].

Multas de la Ley 13/2003 [L13-2003-AND, art. 74.1]:

• En graves y muy graves pueden superarse hasta el décuplo del beneficio ilícito o del perjuicio causado [L13-2003-AND, art. 74.2].
• Las infracciones prescriben a los cuatro años desde su comisión; el plazo máximo para resolver es de diez meses desde el inicio; la acción caduca si pasa un año sin incoar desde que terminan las diligencias [L13-2003-AND, art. 87].

8.4. Competencias municipales

• Los órganos municipales sancionan las infracciones detectadas por sus servicios, si la Junta no ha iniciado procedimiento y se han cometido íntegramente en el término municipal [L13-2003-AND, art. 95.2].
• Si la infracción no se localiza solo en su término, la comunican de inmediato a la Administración autonómica [L13-2003-AND, art. 95.3].
• Corresponde a los municipios, entre otras cosas, la Inspección de Consumo con el alcance máximo y facultades de la Ley y la potestad sancionadora sobre las infracciones localizadas en su territorio [L13-2003-AND, art. 97.1].