Tema 14. La Administración Local. Principios constitucionales y regulación jurídica. Entidades que comprende. La provincia: concepto, elementos y competencias. El municipio: concepto y elementos. El término municipal. La población: especial referencia al empadronamiento.

El tema se regula en la Constitución (CE, arts. 137 a 142), en la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), en la Ley 1/1998, de Régimen Local de Castilla y León (L1-1998-CYL), y en el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales aprobado por el Real Decreto 1690/1986 (RD1690-1986) [CE, art. 137; LBRL, art. 1.1; L1-1998-CYL, art. 1.1; RD1690-1986, art. único]. El rango del fichero es muy amplio (unos 228 bloques), así que el resumen se centra en lo que nombra el título y en los artículos más preguntados: los arts. 137 a 142 de la CE, los arts. 1 a 18 y 31 a 38 de la LBRL, los preceptos de la Ley 1/1998 sobre municipio, provincia y entidades, y los artículos del Reglamento sobre término municipal y padrón [LBRL, art. 11.1; RD1690-1986, art. 53.1]. Quedan fuera, entre otros, el procedimiento detallado de alteración y deslinde de términos, las mancomunidades y entidades locales menores en detalle, el concejo abierto, los regímenes especiales de Castilla y León y el padrón de españoles residentes en el extranjero [RD1690-1986, art. 2].

1. La Administración Local: principios constitucionales y regulación jurídica

Principios constitucionales

• El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, y todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses [CE, art. 137].
• El Estado garantiza el principio de solidaridad, velando por un equilibrio económico adecuado y justo entre las partes del territorio y atendiendo en particular al hecho insular [CE, art. 138.1].
• Las diferencias entre Estatutos de Autonomía no pueden implicar privilegios económicos o sociales [CE, art. 138.2].
• Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio, y ninguna autoridad puede obstaculizar la libertad de circulación y establecimiento de las personas ni la libre circulación de bienes [CE, art. 139.1; CE, art. 139.2].
• Las Haciendas locales deben disponer de medios suficientes y se nutren fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas [CE, art. 142].

Autonomía local en la LBRL

• Los Municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que gestionan con autonomía los intereses propios de sus colectividades [LBRL, art. 1.1].
• La Provincia y, en su caso, la Isla gozan de idéntica autonomía para la gestión de sus intereses [LBRL, art. 1.2].
• Para hacer efectiva esa autonomía, la legislación estatal y autonómica debe asegurar a Municipios, Provincias e Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses [LBRL, art. 2.1].
• Las competencias se les atribuyen conforme a los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera [LBRL, art. 2.1].
• Las Leyes básicas del Estado deben determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que deban corresponder a los entes locales en las materias que regulen [LBRL, art. 2.2].

Principios de actuación y relaciones

• Las entidades locales sirven con objetividad los intereses públicos y actúan con los principios de eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho [LBRL, art. 6.1].
• Los Tribunales ejercen el control de legalidad de sus acuerdos y actos [LBRL, art. 6.2].
• Las relaciones entre la Administración Local y las demás se rigen por los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales [LBRL, art. 10.1].
• La coordinación procede cuando las actividades locales trascienden el interés propio, inciden en los de otras Administraciones o son concurrentes o complementarias, y es compatible con la autonomía local [LBRL, art. 10.2; LBRL, art. 10.4].

Clases de competencias

• Las competencias de las Entidades Locales son propias o atribuidas por delegación [LBRL, art. 7.1].
• Las propias solo pueden determinarse por Ley y se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, con la debida coordinación con las demás Administraciones [LBRL, art. 7.2].
• El Estado y las Comunidades Autónomas pueden delegar competencias, que se ejercen en los términos de la delegación, con sujeción al art. 27 y con técnicas de dirección y control de oportunidad y eficiencia [LBRL, art. 7.3].
• Solo pueden ejercerse competencias distintas de las propias y delegadas si no se pone en riesgo la sostenibilidad financiera de la Hacienda municipal y no hay ejecución simultánea del mismo servicio con otra Administración; son necesarios y vinculantes los informes previos de la Administración competente por la materia y de la que tenga la tutela financiera [LBRL, art. 7.4].

Potestades de las entidades territoriales

A los municipios, provincias e islas les corresponden, dentro de sus competencias [LBRL, art. 4.1]:

• Las potestades reglamentaria y de autoorganización [LBRL, art. 4.1.a)].
• Las potestades tributaria y financiera [LBRL, art. 4.1.b)].
• La potestad de programación o planificación [LBRL, art. 4.1.c)].
• Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes [LBRL, art. 4.1.d)].
• La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos [LBRL, art. 4.1.e)].
• Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora [LBRL, art. 4.1.f)].
• La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos [LBRL, art. 4.1.g)].
• Las prelaciones y preferencias de la Hacienda Pública para sus créditos y la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos de las leyes [LBRL, art. 4.1.h)].

Regulación en Castilla y León

• La Comunidad de Castilla y León se organiza territorialmente en municipios y provincias, conforme a los principios de autonomía, descentralización, desconcentración y eficacia [L1-1998-CYL, art. 1.1].
• En el marco del Estatuto de Autonomía, las comarcas se integran como forma de organización territorial de la Comunidad [L1-1998-CYL, art. 1.2].

2. Entidades que comprende

Clasificación de las entidades locales [LBRL, art. 3.1; LBRL, art. 3.2]:

En Castilla y León, la Ley 1/1998 regula además estas figuras [L1-1998-CYL, art. 6]:

• La comarca agrupa municipios limítrofes con características comunes para la gestión conjunta de sus intereses o servicios y la colaboración en sus competencias, y debe estar reconocida por la Ley [L1-1998-CYL, art. 6].
• Las mancomunidades son asociaciones voluntarias de municipios para ejecutar en común obras y servicios determinados de su competencia; no pueden abarcar la totalidad de las competencias municipales y tienen condición de entidad local [L1-1998-CYL, art. 29.1; L1-1998-CYL, art. 29.2].
• Las entidades metropolitanas integran municipios con vinculaciones económicas, sociales y urbanas que exigen una actuación supramunicipal, y se crean, modifican o suprimen mediante Ley específica [L1-1998-CYL, art. 45.1; L1-1998-CYL, art. 45.2].
• Las entidades locales menores son entidades de ámbito inferior al municipio con personalidad y capacidad jurídica plena para sus competencias [L1-1998-CYL, art. 49.1; L1-1998-CYL, art. 49.2].

3. La provincia: concepto, elementos y competencias

Concepto

• La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado [CE, art. 141.1].
• Cualquier alteración de los límites provinciales debe aprobarla las Cortes Generales mediante ley orgánica [CE, art. 141.1].
• Solo por Ley de las Cortes Generales puede modificarse la denominación o capitalidad de una provincia [RD1690-1986, art. 52].
• El territorio se divide en 50 provincias, con los límites, denominación y capitales que tienen actualmente [RD1690-1986, art. 51].
• En Castilla y León es también el ámbito territorial ordinario para las actividades de la Comunidad [L1-1998-CYL, art. 5.2].

Fines

Son fines propios de la Provincia garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales y, en particular [LBRL, art. 31.2]:

• Asegurar la prestación integral y adecuada en todo el territorio provincial de los servicios de competencia municipal [LBRL, art. 31.2.a)].
• Participar en la coordinación de la Administración local con la autonómica y la del Estado [LBRL, art. 31.2.b)].

Elementos: gobierno y organización

• El gobierno y la administración autónoma de las provincias corresponden a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo [CE, art. 141.2; LBRL, art. 31.3].
• Pueden crearse agrupaciones de municipios diferentes de la provincia, y en los archipiélagos las islas tienen administración propia en forma de Cabildos o Consejos [CE, art. 141.3; CE, art. 141.4].
• En todas las Diputaciones existen el Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno [LBRL, art. 32.1].

La tabla resume los arts. 33 a 35 [LBRL, art. 33.1; LBRL, art. 33.2; LBRL, art. 34.1; LBRL, art. 35.1; LBRL, art. 35.4].

• Corresponde también al Pleno votar la moción de censura al Presidente y la cuestión de confianza, por llamamiento nominal [LBRL, art. 33.3].
• El Pleno no puede delegar las atribuciones de las letras a), b), c), d), e), f), h) y ñ) del art. 33.2 ni las del apartado 3 [LBRL, art. 33.4].

Competencias de la Diputación

Son competencias propias las que le atribuyan las leyes y, en todo caso [LBRL, art. 36.1]:

• La coordinación de los servicios municipales entre sí para garantizar su prestación integral [LBRL, art. 36.1.a)].
• La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios; en los de menos de 1.000 habitantes garantiza los servicios de secretaría e intervención [LBRL, art. 36.1.b)].
• La prestación de servicios supramunicipales; en particular, tratamiento de residuos en municipios de menos de 5.000 habitantes y prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000, cuando estos no los presten [LBRL, art. 36.1.c)].
• La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación provincial [LBRL, art. 36.1.d)].
• Asistencia en la recaudación tributaria y apoyo a la gestión financiera de municipios de menos de 20.000 habitantes [LBRL, art. 36.1.f)].
• Administración electrónica y contratación centralizada en municipios de menos de 20.000 habitantes [LBRL, art. 36.1.g)].
• La coordinación, por convenio con la Comunidad Autónoma, del mantenimiento y limpieza de consultorios médicos en municipios de menos de 5000 habitantes [LBRL, art. 36.1.i)].

Para ello, la Diputación aprueba anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal, en cuya elaboración participan los Municipios [LBRL, art. 36.2.a)].

• Las Comunidades Autónomas pueden delegar competencias en las Diputaciones y encomendarles la gestión ordinaria de servicios propios; el Estado puede delegar competencias de mera ejecución, previa consulta e informe de la Comunidad [LBRL, art. 37.1; LBRL, art. 37.2].

4. El municipio: concepto y elementos

• La Constitución garantiza la autonomía de los municipios, que gozan de personalidad jurídica plena [CE, art. 140].
• Su gobierno y administración corresponden a los Ayuntamientos, integrados por Alcaldes y Concejales [CE, art. 140].
• Los Concejales son elegidos por los vecinos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; los Alcaldes, por los Concejales o por los vecinos; la ley regula el régimen de concejo abierto [CE, art. 140].
• El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado, con personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines [LBRL, art. 11.1].
• Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización [LBRL, art. 11.2].
• La Ley de Castilla y León lo define como la entidad local básica de la organización territorial de la Comunidad, con personalidad jurídica propia y plena capacidad, que gestiona con autonomía sus intereses y tiene como elementos sustanciales el territorio, la población y la organización [L1-1998-CYL, art. 2.1].
• La Junta de Castilla y León garantiza que los municipios dispongan de medios adecuados y suficientes para sus fines [L1-1998-CYL, art. 2.2].

5. El término municipal

Concepto y caracteres

• El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias [LBRL, art. 12.1].
• Cada municipio pertenece a una sola provincia [LBRL, art. 12.2].
• Está formado por territorios continuos, aunque pueden mantenerse las discontinuidades reconocidas actualmente [RD1690-1986, art. 1.3; L1-1998-CYL, art. 3.1].
• La división en distritos y barrios y sus variaciones es competencia del Ayuntamiento, que en Castilla y León da conocimiento a la Administración de la Comunidad [RD1690-1986, art. 1.4; L1-1998-CYL, art. 3.2].

Alteración de términos

Los términos municipales pueden alterarse [RD1690-1986, art. 2]:

• Por incorporación de uno o más municipios a otro u otros limítrofes [RD1690-1986, art. 2].
• Por fusión de dos o más municipios limítrofes [RD1690-1986, art. 2].
• Por segregación de parte del territorio para constituir otro municipio independiente [RD1690-1986, art. 2].
• Por segregación de parte del territorio para agregarla a otro limítrofe [RD1690-1986, art. 2].

Reglas básicas [LBRL, art. 13.1]:

• La creación o supresión de municipios y la alteración de términos se regulan por la legislación autonómica, sin que puedan modificarse los límites provinciales [LBRL, art. 13.1].
• Se exige audiencia de los municipios interesados, dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior autonómico e informe de la Administración que ejerza la tutela financiera, dando conocimiento a la Administración General del Estado [LBRL, art. 13.1].
• Los municipios colindantes de una misma provincia pueden acordar su fusión mediante convenio de fusión, aprobado por mayoría simple de cada pleno; el nuevo municipio no puede segregarse hasta pasados diez años [LBRL, art. 13.4; LBRL, art. 13.6].
• En Castilla y León, el procedimiento se resuelve por la Junta de Castilla y León en nueve meses desde su iniciación; si no se resuelve en plazo, la petición se entiende desestimada [L1-1998-CYL, art. 17].

Requisitos para crear municipios: reglas distintas en el fichero

Las tres reglas se refieren a la creación de nuevos municipios y el fichero no indica cuál prevalece [LBRL, art. 13.2; L1-1998-CYL, art. 10.1.b); RD1690-1986, art. 3].

Denominación

• Los cambios de denominación solo tienen «carácter oficial» tras anotarse en el Registro del Estado y publicarse en el «Boletín Oficial del Estado» [LBRL, art. 14.1].
• La denominación puede ser en castellano, en otra «lengua española oficial» en la Comunidad, o en ambas [LBRL, art. 14.2].

6. La población: especial referencia al empadronamiento

Obligación de empadronarse y condición de vecino

• Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en que resida habitualmente; quien viva en varios, en el que habite más tiempo al año [LBRL, art. 15].
• El conjunto de inscritos constituye la población del municipio, y los inscritos son sus vecinos [LBRL, art. 15].
• La condición de vecino se adquiere en el mismo momento de la inscripción [LBRL, art. 15].
• Solo se puede ser vecino de un municipio [RD1690-1986, art. 55.2].
• Los menores no emancipados tienen la vecindad de los padres que tengan su guarda y custodia o de sus representantes legales, salvo autorización escrita para residir en otro domicilio o municipio [RD1690-1986, art. 54.2].
• Quien resida en el municipio sin domicilio solo puede inscribirse tras ponerlo en conocimiento de los servicios sociales competentes [RD1690-1986, art. 54.3].

El Padrón municipal

• Es el registro administrativo donde constan los vecinos; sus datos son prueba de la residencia y del domicilio habitual [LBRL, art. 16.1].
• Sus certificaciones son documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos [LBRL, art. 16.1].
• Las certificaciones las expide la Secretaría del Ayuntamiento; los volantes de empadronamiento son documentos puramente informativos sin esas formalidades [RD1690-1986, art. 61].
• La inscripción surte efecto mientras subsista el hecho que la motivó [LBRL, art. 16.1].
• Los extranjeros sin autorización de residencia de larga duración no comunitarios ni del Espacio Económico Europeo deben renovarla cada dos años; si no lo hacen, se puede declarar la caducidad sin audiencia previa [LBRL, art. 16.1; RD1690-1986, art. 54 bis.2; RD1690-1986, art. 54 bis.3].
• La inscripción de extranjeros no prueba su residencia legal en España ni les atribuye derechos que no les confiera la legislación [LBRL, art. 18.2].

Datos del padrón

Los datos obligatorios son solo: nombre y apellidos; sexo; domicilio habitual, con referencia catastral cuando exista; nacionalidad; lugar y fecha de nacimiento; número de DNI o, para extranjeros, de identidad de extranjero o de pasaporte según los casos; certificado o título escolar o académico, y los datos necesarios para el Censo Electoral [LBRL, art. 16.2].

Pueden aportarse voluntariamente la designación de representantes a efectos padronales, el teléfono y el correo electrónico [LBRL, art. 16.2; RD1690-1986, art. 57.2].

• Los datos obligatorios se ceden sin consentimiento a otras Administraciones solo cuando los necesiten para sus competencias y en asuntos donde la residencia o el domicilio sean relevantes; también sirven para estadísticas sometidas al secreto estadístico [LBRL, art. 16.3].
• Sobre los datos voluntarios, la LBRL dice que no son cedibles en ningún caso, y el Reglamento que no lo son «salvo en los supuestos legalmente previstos»; el fichero no indica cuál prevalece [LBRL, art. 16.3; RD1690-1986, art. 53.2].

Gestión del padrón

• Su formación, mantenimiento, revisión y custodia corresponden al Ayuntamiento, que lo gestiona con medios informáticos [LBRL, art. 17.1].
• Las Diputaciones, Cabildos y Consejos insulares asumen la gestión informatizada de los padrones de municipios sin capacidad suficiente [LBRL, art. 17.1].
• Si un Ayuntamiento no lo mantiene actualizado, el Instituto Nacional de Estadística, previo informe del Consejo de Empadronamiento, puede requerirle y acudir a la ejecución sustitutoria [LBRL, art. 17.2].
• Los Ayuntamientos remiten sus datos al INE, cuyo Presidente resuelve las discrepancias en materia de empadronamiento y eleva al Gobierno la propuesta de «cifras oficiales de población» [LBRL, art. 17.3].
• El Consejo de Empadronamiento es un órgano colegiado de colaboración entre el Estado y los Entes Locales, presidido por el Presidente del INE, que funciona en Pleno y en Comisión con una Sección Provincial en cada provincia [LBRL, art. 17.4].

Altas, bajas y variaciones

• Los vecinos deben comunicar al Ayuntamiento las variaciones de sus datos obligatorios; si afectan a menores, la obligación es de padres o tutores [RD1690-1986, art. 68].
• Quien cambia de municipio solicita el alta en el de destino, que la comunica al INE para que el de procedencia dé la baja sin más trámite [RD1690-1986, art. 70].
• La baja de oficio por inscripción indebida exige expediente con audiencia; si el interesado no la acepta, requiere informe favorable del Consejo de Empadronamiento [RD1690-1986, art. 72].
• El alta de oficio de quien vive habitualmente en el municipio sin estar inscrito exige expediente con audiencia; sin aceptación expresa, requiere también ese informe favorable [RD1690-1986, art. 73].
• El cambio de domicilio de oficio dentro del municipio exige expediente con audiencia, pero no necesita informe del Consejo aunque el interesado no lo acepte [RD1690-1986, art. 73 bis.1; RD1690-1986, art. 73 bis.2].
• La negativa a cumplimentar las hojas, la falta de firma, las omisiones o falsedades se sancionan por la Alcaldía [RD1690-1986, art. 107].

Derechos y deberes de los vecinos

Son derechos y deberes de los vecinos [LBRL, art. 18.1]:

• Ser elector y elegible según la legislación electoral [LBRL, art. 18.1.a)].
• Participar en la gestión municipal [LBRL, art. 18.1.b)].
• Utilizar los servicios públicos municipales y acceder a los aprovechamientos comunales [LBRL, art. 18.1.c)].
• Contribuir con las prestaciones económicas y personales legalmente previstas [LBRL, art. 18.1.d)].
• Ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal [LBRL, art. 18.1.e)].
• Pedir la consulta popular [LBRL, art. 18.1.f)].
• Exigir la prestación del servicio público cuando sea una competencia municipal propia de carácter obligatorio [LBRL, art. 18.1.g)].
• Ejercer la iniciativa popular según el art. 70 bis [LBRL, art. 18.1.h)].