Tema 8. Las Entidades Locales. El municipio: organización y competencias. La población. El padrón de habitantes. Órganos de gobierno municipales. Régimen de organización de los municipios de gran población. La provincia: organización y competencias. Las Entidades Locales Autónomas. La Ley de Autonomía Local de Andalucía.

El tema se estudia con la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), el Reglamento de Población y Demarcación Territorial (RD1690-1986) y la Ley 5/2010 de Autonomía Local de Andalucía (L5-2010-AND); el fichero incluye también el Reglamento de Organización y Funcionamiento (ROF), que aquí no se desarrolla. Por la amplitud del rango, el resumen se centra en lo que nombra el título y en los artículos de la LBRL más preguntados en convocatorias (arts. 3, 11, 13, 20 a 23, 25, 26 y 121 a 127); de la Ley 5/2010 se resumen sus principios, las competencias municipales y provinciales y las entidades de gestión descentralizada [LBRL, art. 1; RD1690-1986, art. 53; L5-2010-AND, art. 2].

1. Las Entidades Locales

• Los municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana; la provincia y, en su caso, la isla gozan de idéntica autonomía para la gestión de sus intereses [LBRL, art. 1].

La clasificación de la tabla es la del artículo 3 [LBRL, art. 3].

• A municipios, provincias e islas corresponden en todo caso, entre otras, las potestades reglamentaria y de autoorganización, tributaria y financiera, de programación o planificación, expropiatoria, de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes, la presunción de legitimidad y ejecutividad de sus actos, las de ejecución forzosa y sancionadora y la de revisión de oficio [LBRL, art. 4.1].
• Las entidades locales sirven con objetividad los intereses públicos y actúan según los principios de eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación; los Tribunales controlan la legalidad de sus actos [LBRL, art. 6].
• Sus competencias son propias o atribuidas por delegación; las propias solo pueden determinarse por Ley [LBRL, art. 7.1 y 7.2].
• Comarcas: las crean las Comunidades Autónomas; no pueden crearse si se oponen expresamente las dos quintas partes de los Municipios que deban agruparse, siempre que representen al menos la mitad del censo electoral del territorio [LBRL, art. 42.2].
• Áreas metropolitanas: entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas, creadas mediante Ley autonómica [LBRL, art. 43].
• Mancomunidades: asociaciones de municipios para la ejecución en común de obras y servicios determinados; sus estatutos los elaboran los concejales de todos los municipios promotores constituidos en asamblea, la Diputación informa y los aprueban los Plenos de todos los ayuntamientos [LBRL, art. 44].

2. El municipio

2.1. Concepto, elementos y término

• El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado, con personalidad jurídica y plena capacidad; sus elementos son el territorio, la población y la organización [LBRL, art. 11].
• El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias; cada municipio pertenece a una sola provincia [LBRL, art. 12].
• La creación o supresión de municipios y la alteración de términos se regulan por la legislación autonómica, sin que puedan modificarse los límites provinciales; requieren audiencia de los municipios, dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico e informe de la Administración que ejerza la tutela financiera [LBRL, art. 13.1].
• Solo pueden crearse municipios sobre núcleos de población territorialmente diferenciados de al menos 4.000 habitantes y financieramente sostenibles [LBRL, art. 13.2].
• Los municipios colindantes de la misma provincia pueden fusionarse por convenio, aprobado por mayoría simple de cada pleno; el municipio resultante no puede segregarse hasta transcurridos diez años [LBRL, art. 13.4 y 13.6].
• La denominación puede ser en castellano, en otra lengua española de la Comunidad Autónoma o en ambas; los cambios se publican en el «Boletín Oficial del Estado» tras anotarse en el Registro estatal [LBRL, art. 14].

2.2. Competencias municipales

• El Municipio ejerce en todo caso como competencias propias, en los términos de las leyes, materias como urbanismo; medio ambiente urbano; agua potable y aguas residuales; infraestructura viaria; atención inmediata a personas en riesgo de exclusión social; policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios; tráfico, estacionamiento y movilidad, y transporte colectivo urbano; ferias, abastos, mercados y comercio ambulante; salubridad pública; cementerios; deporte; y cultura [LBRL, art. 25.2].

Servicios mínimos obligatorios [LBRL, art. 26.1]:

• En los municipios de menos de 20.000 habitantes la Diputación coordina la prestación de recogida y tratamiento de residuos, agua y aguas residuales, limpieza viaria, acceso a núcleos, pavimentación y alumbrado [LBRL, art. 26.2].

2.3. Regímenes especiales

• Funcionan en Concejo Abierto los municipios que tradicional y voluntariamente lo tengan y aquellos en que lo aconsejen su localización u otras circunstancias; en este último caso se requiere petición de la mayoría de los vecinos, decisión por mayoría de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento y aprobación de la Comunidad Autónoma [LBRL, art. 29.1 y 29.2].
• El gobierno corresponde allí a un Alcalde y una asamblea vecinal formada por todos los electores [LBRL, art. 29.3]. Los alcaldes de municipios de menos de 100 residentes pueden convocar a sus vecinos a Concejo Abierto para decisiones de especial trascendencia [LBRL, art. 29.4].

3. La población y el padrón de habitantes

3.1. Vecindad

• Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en que resida habitualmente; quien viva en varios, solo en el que habite más tiempo al año [LBRL, art. 15].
• Los inscritos son los vecinos y el conjunto de inscritos constituye la población; la condición de vecino se adquiere en el mismo momento de la inscripción [LBRL, art. 15]. Solo se puede ser vecino de un municipio [RD1690-1986, art. 55.2].
• Los menores no emancipados tienen la vecindad de los padres que tengan su guarda y custodia, salvo autorización escrita para residir en otro domicilio o municipio [RD1690-1986, art. 54.2].
• Quien resida en el municipio sin domicilio solo puede inscribirse después de ponerlo en conocimiento de los servicios sociales competentes [RD1690-1986, art. 54.3].
• Son derechos y deberes de los vecinos, entre otros, ser elector y elegible, participar en la gestión municipal, utilizar los servicios públicos, contribuir con las prestaciones legales, pedir la consulta popular y ejercer la iniciativa popular [LBRL, art. 18.1].
• La inscripción de los extranjeros no prueba su residencia legal en España ni les atribuye derechos que no les confiera la ley [LBRL, art. 18.2].

3.2. El padrón

• Es el registro administrativo donde constan los vecinos; sus datos prueban la residencia y el domicilio habitual, y sus certificaciones son documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos [LBRL, art. 16.1].
• Los extranjeros sin autorización de residencia de larga duración no comunitarios deben renovar su inscripción cada dos años; si no lo hacen, la caducidad puede declararse sin audiencia previa [LBRL, art. 16.1].
• Datos obligatorios: nombre y apellidos, sexo, domicilio habitual, nacionalidad, lugar y fecha de nacimiento, DNI o documento de extranjero, certificado o título escolar o académico y los necesarios para el Censo Electoral; son voluntarios el representante, el teléfono y el correo electrónico [LBRL, art. 16.2].
• Los datos obligatorios se ceden a otras Administraciones sin consentimiento solo cuando les sean necesarios y la residencia o el domicilio sean relevantes; los voluntarios no se ceden nunca [LBRL, art. 16.3].
• La formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón corresponde al Ayuntamiento, que lo gestiona con medios informáticos; las Diputaciones asumen esa gestión en los municipios sin capacidad suficiente [LBRL, art. 17.1].
• Resuelve las discrepancias entre administraciones la persona que ejerza la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística, a propuesta vinculante del Consejo de Empadronamiento [LBRL, art. 17.3 y 17.4].
• Las certificaciones las expide quien ocupe la Secretaría del Ayuntamiento; los volantes de empadronamiento son documentos puramente informativos [RD1690-1986, art. 61].
• Los vecinos deben comunicar las variaciones de sus datos obligatorios; si afectan a menores, la obligación es de sus padres o tutores [RD1690-1986, art. 68].
• Todo vecino debe poder conocer sus datos padronales al menos una vez cada cinco años [RD1690-1986, art. 69.3].
• Quien cambie de municipio solicita el alta en el de destino, que la comunica a través del Instituto Nacional de Estadística al de procedencia, donde se da de baja sin más trámite [RD1690-1986, art. 70].
• Los Ayuntamientos dan de baja de oficio, con audiencia, a quienes estén indebidamente inscritos; sin conformidad del interesado se necesita informe favorable del Consejo de Empadronamiento [RD1690-1986, art. 72]. Esa misma regla rige para el alta de oficio de quien viva en el término sin estar inscrito [RD1690-1986, art. 73].

4. Órganos de gobierno municipales

4.1. Organización

• El gobierno y la administración municipal corresponden al ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales, salvo en Concejo Abierto; los Concejales se eligen por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y el Alcalde por los Concejales o por los vecinos [LBRL, art. 19].

Reglas de organización [LBRL, art. 20.1]:

4.2. El Alcalde

• Es el Presidente de la Corporación; entre sus atribuciones están dirigir el gobierno y la administración municipal, representar al ayuntamiento, convocar y presidir el Pleno y la Junta de Gobierno Local y decidir los empates con voto de calidad, dictar bandos, desempeñar la jefatura superior de todo el personal y ejercer la jefatura de la Policía Municipal [LBRL, art. 21.1].
• También adopta personalmente, en caso de catástrofe o infortunios públicos o grave riesgo, las medidas necesarias dando cuenta inmediata al Pleno; sanciona las faltas de desobediencia a su autoridad y las infracciones de ordenanzas; y otorga las licencias salvo atribución a otro órgano [LBRL, art. 21.1].
• Nombra a los Tenientes de Alcalde [LBRL, art. 21.2].
• No puede delegar, entre otras, convocar y presidir el Pleno y la Junta de Gobierno Local, decidir empates, concertar operaciones de crédito, la jefatura superior del personal, la separación de funcionarios y el despido de laborales, ni las atribuciones de las letras a), e), j), k), l) y m) del artículo 21.1; la de la letra j) sí puede delegarla en la Junta de Gobierno Local [LBRL, art. 21.3].

4.3. El Pleno

• Integrado por todos los Concejales y presidido por el Alcalde [LBRL, art. 22.1].
• Le corresponden, entre otras, el control y la fiscalización de los órganos de gobierno; la alteración del término municipal y el cambio de nombre o de bandera, enseña o escudo; la aprobación inicial del planeamiento general; la aprobación del reglamento orgánico y de las ordenanzas; los presupuestos; la plantilla y la relación de puestos de trabajo; y la aceptación de delegaciones de otras Administraciones [LBRL, art. 22.2].
• Vota la moción de censura al Alcalde y la cuestión de confianza, que son públicas y por llamamiento nominal [LBRL, art. 22.3].
• Puede delegar en el Alcalde y en la Junta de Gobierno Local, salvo las atribuciones de las letras a), b), c), d), e), f), g), h), i), l) y p) del artículo 22.2 y las del apartado 3 [LBRL, art. 22.4].

4.4. Junta de Gobierno Local y Tenientes de Alcalde

• La integran el Alcalde y un número de Concejales no superior al tercio del número legal, nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al Pleno; asiste al Alcalde y ejerce las atribuciones delegadas o atribuidas por ley [LBRL, art. 23.1 y 23.2].
• Los Tenientes de Alcalde sustituyen al Alcalde por orden de nombramiento en vacante, ausencia o enfermedad; se designan entre los miembros de la Junta de Gobierno Local o, donde no exista, entre los Concejales [LBRL, art. 23.3].

5. Municipios de gran población

• El régimen se aplica a municipios de más de 250.000 habitantes, capitales de provincia de más de 175.000 habitantes, capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de instituciones autonómicas, y municipios de más de 75.000 habitantes con circunstancias especiales; en estos dos últimos casos lo deciden las Asambleas Legislativas a iniciativa de los ayuntamientos [LBRL, art. 121.1].
• Al alcanzar la población, la nueva corporación tiene un plazo máximo de seis meses desde su constitución para adaptarse, y el régimen se mantiene aunque la población baje después [LBRL, art. 121.2 y 121.3].
• El Pleno es el órgano de máxima representación política; el Alcalde puede delegar en un concejal exclusivamente su convocatoria y presidencia; cuenta con un secretario general y con Comisiones [LBRL, art. 122].
• Requieren mayoría absoluta del número legal de miembros del Pleno, entre otros, los reglamentos orgánicos, la alteración del término y el cambio de denominación, la participación en organizaciones supramunicipales y la iniciativa para acogerse al régimen; los demás acuerdos, mayoría simple [LBRL, art. 123.2].
• El Alcalde ostenta la máxima representación del municipio, responde políticamente ante el Pleno, tiene tratamiento de Excelencia y ejerce la jefatura de la Policía Municipal [LBRL, art. 124].
• Los Tenientes de Alcalde se nombran entre los concejales de la Junta de Gobierno Local y tienen tratamiento de Ilustrísima [LBRL, art. 125].
• La Junta de Gobierno Local no puede superar un tercio del número legal de miembros del Pleno, además del Alcalde; puede incluir no concejales hasta un tercio de sus miembros, excluido el Alcalde; responde políticamente de forma solidaria y sus deliberaciones son secretas [LBRL, art. 126].
• Le corresponden, entre otras, aprobar los proyectos de ordenanzas y del presupuesto, conceder licencias salvo atribución a otro órgano y ejercer la potestad sancionadora salvo que la ley la atribuya a otro órgano [LBRL, art. 127.1].
• Deben crearse distritos con órganos de gestión desconcentrada, presididos en todo caso por un concejal [LBRL, art. 128].
• Son órganos superiores el Alcalde y los miembros de la Junta de Gobierno Local; son directivos, entre otros, coordinadores y directores generales, el secretario general del Pleno y el interventor general [LBRL, art. 130.1].

6. La provincia: organización y competencias

• Es una entidad local determinada por la agrupación de Municipios, con personalidad jurídica propia; sus fines son garantizar la solidaridad y el equilibrio intermunicipales, asegurar la prestación integral de los servicios municipales y participar en la coordinación con la Comunidad Autónoma y el Estado; su gobierno corresponde a la Diputación [LBRL, art. 31].
• En todas las Diputaciones existen el Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno [LBRL, art. 32.1].
• El Pleno, formado por el Presidente y los Diputados, aprueba entre otras cosas la organización, las ordenanzas, los presupuestos y los planes provinciales [LBRL, art. 33].
• El Presidente dirige el gobierno y la administración de la provincia, representa a la Diputación y nombra a los Vicepresidentes [LBRL, art. 34].
• La Junta de Gobierno la forman el Presidente y Diputados en número no superior al tercio del número legal [LBRL, art. 35.1].
• Competencias propias: coordinar los servicios municipales; asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica, garantizando la secretaría e intervención en los municipios de menos de 1.000 habitantes; tratamiento de residuos en los de menos de 5.000 habitantes y prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes cuando no los presten; y fomento del desarrollo económico y social [LBRL, art. 36.1].
• La Diputación aprueba anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios municipales [LBRL, art. 36.2].
• En Andalucía, la provincia presta asistencia técnica, económica y material [L5-2010-AND, art. 11], presta los servicios básicos de un municipio con incapacidad o insuficiencia si este lo solicita y actúa por sustitución, previo requerimiento, si el municipio incumple su obligación de prestarlos [L5-2010-AND, art. 14]. Tiene competencias en carreteras provinciales, archivos de interés provincial y museos e instituciones culturales de interés provincial [L5-2010-AND, art. 15].

7. Las Entidades Locales Autónomas

• Cuando núcleos separados del de la capitalidad tienen intereses colectivos peculiares, el ayuntamiento puede constituir una entidad de gestión descentralizada [L5-2010-AND, art. 112].
• Estas entidades tienen personalidad jurídica y pueden ser entidades vecinales (gestión de servicios y obras municipales por delegación) o entidades locales autónomas (gobierno de sus intereses diferenciados, con competencias propias y transferidas) [L5-2010-AND, art. 113].
• La iniciativa corresponde al superior órgano colegiado ejecutivo del ayuntamiento, a cualquier grupo político municipal o a la mayoría absoluta de los vecinos del territorio con derecho a voto [L5-2010-AND, art. 114.1].
• La persona instructora eleva la memoria al pleno en el plazo máximo de cuatro meses y hay información pública por un periodo de treinta días [L5-2010-AND, art. 115.4]. La creación requiere mayoría absoluta del número legal de miembros del pleno [L5-2010-AND, art. 116.1].
• Tienen, entre otras, potestades de autoorganización, tributaria para tasas y contribuciones especiales, sancionadora y de ejecución forzosa [L5-2010-AND, art. 122.1].
• Competencias propias mínimas: licencias de obras menores, pavimentación de vías urbanas, alumbrado público, limpieza viaria, ferias y fiestas locales, abastos, servicios funerarios, agua en baja, alcantarillado, recogida de residuos y control de alimentos [L5-2010-AND, art. 123.1].
• Sus órganos de gobierno son la junta vecinal y la presidencia; la presidencia no puede llamarse alcalde ni la junta ayuntamiento [L5-2010-AND, art. 125].
• La presidencia se elige directamente por los vecinos con derecho de sufragio y no le es aplicable la moción de censura ni la cuestión de confianza [L5-2010-AND, art. 126].

Vocales de la junta vecinal, siempre en número par [L5-2010-AND, art. 127.2]:

• Pueden suprimirse cuando desaparezcan las circunstancias que justificaron su creación, si han pasado cinco años, o por incumplimiento sistemático de sus fines o inviabilidad económica [L5-2010-AND, art. 121.1; L5-2010-AND, art. 132].

8. La Ley de Autonomía Local de Andalucía

• Determina las competencias y potestades de los municipios y demás entes locales, las reglas de transferencias y delegaciones, las relaciones con la Junta y la demarcación municipal [L5-2010-AND, art. 2].
• Municipios y provincias integran, en su relación con la Comunidad Autónoma, un único nivel de gobierno; el municipio es la entidad territorial básica de Andalucía y la provincia garantiza el ejercicio de las competencias municipales [L5-2010-AND, art. 3].
• Municipios y provincias gozan de autonomía y de plena personalidad jurídica [L5-2010-AND, art. 4].
• Las competencias locales se determinan por ley, son propias y mínimas y se rigen por el principio de mayor proximidad a la ciudadanía [L5-2010-AND, art. 6].
• Cláusula general: los municipios pueden ejercer su iniciativa en cualesquiera actividades y servicios que satisfagan necesidades de la comunidad municipal, si no están atribuidos a otros niveles de gobierno [L5-2010-AND, art. 8].
• Entre las competencias propias municipales están el urbanismo, la vivienda, los servicios sociales comunitarios, el ciclo integral del agua, el alumbrado, los residuos, la limpieza viaria, el transporte urbano, la movilidad en vías urbanas, la seguridad en actividades en espacios públicos, la defensa de consumidores, los cementerios, la autorización de mercadillos y los mercados de abastos [L5-2010-AND, art. 9].