Tema 21. Ley de Gestión de Emergencias en Andalucía y normas de desarrollo. Los planes de emergencia en los municipios. Organización de la Protección Civil. Las Agrupaciones Locales del Voluntariado de Protección Civil. La Agencia de Seguridad y Gestión Integral de Emergencias de Andalucía.

El tema se estudia sobre la Ley 2/2002, de Gestión de Emergencias en Andalucía [L2-2002-AND, art. 1], el Decreto 197/2024, que regula el Sistema Local de Protección Civil en los municipios andaluces y el distintivo de las Agrupaciones Locales del Voluntariado [D197-2024-AND, art. 1], la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil [L17-2015, art. 1.2], y el Decreto-ley 2/2023, que autoriza la creación de la Agencia de Seguridad y Gestión Integral de Emergencias de Andalucía [DL2-2023-AND, art. 5]. El resumen sigue el orden del título.

1. La Ley 2/2002, de Gestión de Emergencias en Andalucía

Objeto, ámbito y principios

La ley regula la gestión de emergencias, entendida como el conjunto de acciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, dirigidas a proteger la vida e integridad de las personas y los bienes en situaciones de grave riesgo colectivo, catástrofes y calamidades públicas, y también en situaciones no catastróficas que requieran actuaciones multisectoriales y especiales medidas de coordinación de los servicios operativos [L2-2002-AND, art. 1.1]. Se aplica en todo el territorio andaluz, sin perjuicio de la normativa estatal para las emergencias declaradas de interés nacional [L2-2002-AND, art. 2].

Las Administraciones desarrollan su actividad para propiciar la previsión y la reducción de riesgos, la elaboración de planes de emergencia y protocolos operativos, la intervención, la rehabilitación y la formación e información de los ciudadanos y de los técnicos [L2-2002-AND, art. 3].

Derechos y deberes de los ciudadanos

• Derecho a recibir información sobre los riesgos que puedan afectarles, sus consecuencias previsibles y las medidas de autoprotección [L2-2002-AND, art. 4.2].
• Los ciudadanos mayores de edad podrán participar en las labores de protección civil adscribiéndose a Agrupaciones Locales de Voluntarios [L2-2002-AND, art. 4.3].
• En situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, los ciudadanos mayores de edad y las personas jurídicas tienen el deber de colaborar conforme a las instrucciones de las autoridades [L2-2002-AND, art. 5.1].
• Quienes realicen actividades que puedan generar emergencias deben adoptar medidas de autoprotección, facilitar información y someterse a las inspecciones [L2-2002-AND, art. 5.2].
• Los medios de comunicación social deben transmitir la información, avisos e instrucciones de las autoridades de forma prioritaria y gratuita, indicando la autoridad de procedencia [L2-2002-AND, art. 5.3].

Atribuciones excepcionales

Previa activación del plan de emergencia, la autoridad competente prevista en él podrá [L2-2002-AND, art. 6]:

• Acordar la evacuación de personas de las zonas de intervención y socorro [L2-2002-AND, art. 6.a)].
• Acordar la permanencia en domicilios y locales [L2-2002-AND, art. 6.b)].
• Limitar el acceso a las zonas de operación y el uso de servicios públicos y el consumo de bienes [L2-2002-AND, art. 6.c)] [L2-2002-AND, art. 6.d)].
• Ordenar la ocupación temporal, intervención o requisa de bienes y servicios estrictamente necesarios [L2-2002-AND, art. 6.e)].
• Ordenar prestaciones personales obligatorias, proporcionales a la situación y a las capacidades de cada cual, que no darán lugar, necesariamente, a indemnización [L2-2002-AND, art. 6.f)].

Actuaciones básicas y planificación

Ante grave riesgo, catástrofe o calamidad pública las actuaciones básicas son cinco: previsión, prevención, planificación, intervención y rehabilitación [L2-2002-AND, art. 7]. La previsión se apoya en los mapas de riesgos, cuyo desarrollo y difusión impulsa la Consejería competente en protección civil [L2-2002-AND, art. 8]. Reglamentariamente se establecerá un catálogo de actividades susceptibles de generar riesgo [L2-2002-AND, art. 9.2].

Los planes de emergencia son el instrumento normativo que establece el marco orgánico y funcional y los mecanismos de actuación y coordinación, y pueden ser territoriales, especiales y específicos, de emergencia interior o autoprotección y sectoriales [L2-2002-AND, art. 10]. Los simulacros que impliquen a distintos servicios operativos requieren la previa aprobación del plan y los ordena la autoridad prevista en él [L2-2002-AND, art. 11].

• El Plan Territorial de Emergencia de Andalucía actúa como plan director y como marco de integración al que se adaptan los planes especiales y específicos [L2-2002-AND, art. 12.3] [L2-2002-AND, art. 13.3].
• Los planes especiales responden a riesgos regulados por una directriz básica estatal; los específicos, a riesgos de especial significación en Andalucía apreciados por el Consejo de Gobierno mediante una norma marco [L2-2002-AND, art. 13.1] [L2-2002-AND, art. 13.2].
• Los planes de emergencia interior o de autoprotección los elaboran los titulares de centros e instalaciones con actividades del catálogo de riesgos [L2-2002-AND, art. 14.1].

Intervención y rehabilitación

El plan lo activa la autoridad competente prevista en él; si la evolución lo aconseja, se activa el de ámbito superior [L2-2002-AND, art. 16.1]. Las emergencias que, sin ser de interés nacional, sean de especial gravedad por su magnitud o extensión podrán ser declaradas de interés general de Andalucía por el Consejo de Gobierno, a propuesta del titular de la Consejería competente en protección civil [L2-2002-AND, art. 16.2]. Podrá constituirse una Comisión de Rehabilitación, que es preceptiva en las emergencias declaradas de interés general de Andalucía [L2-2002-AND, art. 17.1].

Coordinación y Sistema 112

• Con planes activados, la coordinación se canaliza a través del Centro de Coordinación de Emergencias de Andalucía y de los Centros de Coordinación Operativa Locales [L2-2002-AND, art. 18.2].
• La asistencia entre Administraciones solo podrá negarse si el ente no está facultado, no dispone de medios suficientes o se causaría un perjuicio grave a sus intereses o funciones, comunicándolo motivadamente [L2-2002-AND, art. 18.4].
• Son emergencias no catastróficas las que, sin suponer grave riesgo colectivo, catástrofe o calamidad pública, requieren actuaciones multisectoriales y especiales medidas de coordinación [L2-2002-AND, art. 30].
• El sistema de coordinación integrada de urgencias y emergencias funciona a través del teléfono único europeo 112 y no comprende la prestación material de la asistencia requerida [L2-2002-AND, art. 34.2]; su ordenación y superior dirección corresponde al titular de la Consejería competente en protección civil [L2-2002-AND, art. 34.4].

Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento

Son los prestados por las entidades locales, solas o asociadas, en su ámbito territorial [L2-2002-AND, art. 36]. Para sus funciones de prevención, inspección, medidas excepcionales e investigación de siniestros, sus funcionarios tienen el carácter de agentes de la autoridad [L2-2002-AND, art. 38.2]. Su personal funcionario de carrera se estructura así [L2-2002-AND, art. 39.1]:

El Consejo Andaluz del Fuego es un órgano colegiado consultivo y de participación adscrito a la Consejería competente en protección civil, presidido por su titular y que puede funcionar en Pleno o en Comisión Permanente [L2-2002-AND, art. 47].

Infracciones y sanciones

Son infracciones muy graves, entre otras, impedir u obstaculizar gravemente las medidas excepcionales del artículo 6, que los medios de comunicación incumplan su deber de transmitir avisos y la reincidencia por más de una infracción grave en el término de un año [L2-2002-AND, art. 50.1]. Son graves, entre otras, negarse sin causa justificada a las prestaciones personales ordenadas o no comunicar al centro de coordinación de ámbito superior la activación de un plan [L2-2002-AND, art. 50.2]. Son leves no respetar las instrucciones en los simulacros y los demás incumplimientos [L2-2002-AND, art. 50.3].

Las multas y los órganos competentes son [L2-2002-AND, art. 51]:

Ante infracciones muy graves con riesgo especial o alarma social, el titular de la Consejería competente en protección civil podrá ordenar el cierre de la instalación o la suspensión de actividades [L2-2002-AND, art. 51.4]. Excepcionalmente cabe la clausura, el precinto o la suspensión como medida cautelar, acordada por la autoridad competente para incoar mediante resolución motivada [L2-2002-AND, art. 52].

2. Los planes de emergencia en los municipios

• Los planes territoriales de ámbito municipal se elaboran para las emergencias del término municipal, los aprueba el Pleno y los homologa la Comisión de Protección Civil de Andalucía; si afectan a una entidad supramunicipal, los aprueba su órgano colegiado competente [L2-2002-AND, art. 12.5].
• Corresponde a cada municipio la elaboración, aprobación, implantación y desarrollo del Plan Territorial de Emergencias de Ámbito Local, el catálogo de recursos movilizables y los procedimientos de interfase con los planes de ámbito superior [D197-2024-AND, art. 3.2].
• El municipio dispone la aplicación de los planes cuya dirección corresponda a un órgano local; la dirección corresponde a la Comunidad Autónoma o al Estado cuando la emergencia se declare a nivel autonómico o estatal [D197-2024-AND, art. 3.2.h)].
• La persona titular de la Alcaldía es la máxima autoridad de protección civil en el término municipal y puede asumir la dirección de las emergencias, pedir medios a otras Administraciones y solicitar la activación de planes de ámbito superior [D197-2024-AND, art. 3.3] [L2-2002-AND, art. 26.2].
• El CECOPAL es el centro receptor de avisos y transmisor de tareas; entre sus funciones están solicitar medios al CECEM 112 y comunicar la activación, el cambio de fase y la desactivación del plan, y puede funcionar como CECOPI [D197-2024-AND, art. 4.3].
• Las entidades locales podrán establecer sus propios catálogos de actividades de riesgo y extender las obligaciones de autoprotección [D197-2024-AND, art. 5].

3. Organización de la protección civil

Ámbito estatal

La protección civil es el servicio público que protege a las personas y bienes ante emergencias y catástrofes de causa natural o humana, accidental o intencionada [L17-2015, art. 1.1]. La ley define, entre otros conceptos [L17-2015, art. 2]:

• Riesgo: posibilidad de que una amenaza llegue a afectar a colectivos de personas o a bienes [L17-2015, art. 2.4].
• Emergencia de protección civil: situación de riesgo colectivo sobrevenida por un evento que pone en peligro inminente a personas o bienes y exige una gestión rápida de los poderes públicos [L17-2015, art. 2.5].
• Catástrofe: situación que altera sustancialmente el funcionamiento de una comunidad y cuya atención supera los medios disponibles de la propia comunidad [L17-2015, art. 2.6].

El Sistema Nacional integra la protección civil de todas las Administraciones y se rige por los principios de colaboración, cooperación, coordinación, solidaridad interterritorial, subsidiariedad, eficiencia, participación, inclusión y accesibilidad universal [L17-2015, art. 3]. Los planes son el Plan Estatal General, los Territoriales, los Especiales y los de Autoprotección [L17-2015, art. 14.2]; el Plan Estatal General lo aprueba el Gobierno a propuesta del Ministro del Interior [L17-2015, art. 15.1].

• Son de interés nacional las emergencias que requieran aplicar la Ley Orgánica 4/1981 de los estados de alarma, excepción y sitio, las que afecten a varias Comunidades Autónomas con aportación de recursos supraautonómica y las que requieran una dirección nacional [L17-2015, art. 28].
• Las declara el titular del Ministerio del Interior, por propia iniciativa o a instancia de las Comunidades Autónomas o de los Delegados del Gobierno [L17-2015, art. 29].
• El Ministro del Interior preside el Consejo Nacional de Protección Civil, órgano de cooperación que funciona en Pleno y en Comisión Permanente [L17-2015, art. 34.2.g)] [L17-2015, art. 39].
• Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado colaboran en las acciones de protección civil, y los planes pueden asignarles funciones sin atribuirlas a unidades concretas [L17-2015, art. 38].

Ámbito autonómico andaluz

Ámbito local

• Los municipios tienen capacidad general de planificación y actuación: crear la estructura municipal de protección civil, elaborar el Plan de Emergencia Municipal, crear el Centro de Coordinación Operativa Local y promover el voluntariado [L2-2002-AND, art. 26.1].
• Los municipios de más de veinte mil habitantes contarán con un servicio de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento; las Diputaciones lo garantizan donde no sea obligatorio y no haya servicio propio [L2-2002-AND, art. 26.3] [L2-2002-AND, art. 26.4].
• El Sistema Local de Protección Civil lo integran el Servicio Local de Protección Civil, la Agrupación Local del Voluntariado, la Junta Local de Protección Civil y los servicios públicos locales de intervención; se crean además la Conferencia Provincial y la Conferencia Regional [D197-2024-AND, art. 7].
• Los municipios de menos de veinte mil habitantes prestarán el servicio de protección civil directamente o a través de una entidad supramunicipal en la que podrá participar la Diputación [D197-2024-AND, art. 9.3].
• Las Juntas Locales de Protección Civil son órganos colegiados deliberantes, consultivos, de coordinación y participación, presididos por la persona titular de la Alcaldía, y se constituirán en todos los municipios de más de 20.000 habitantes [D197-2024-AND, art. 52] [D197-2024-AND, art. 53].
• Entre sus funciones están informar los planes de protección civil y aprobar la memoria anual del Servicio [D197-2024-AND, art. 55.2].

4. Las Agrupaciones Locales del Voluntariado de Protección Civil

• Corresponde a las entidades locales acordar la creación de la Agrupación; la Consejería regula el Registro y los criterios de homologación de formación, equipamiento, distintivos y uniformidad [L2-2002-AND, art. 29].
• La acción voluntaria no puede reemplazar trabajo remunerado ni eximir a los poderes públicos de prestar servicios ya asumidos [L2-2002-AND, art. 28.2].
• La Agrupación es una organización altruista que depende orgánica y funcionalmente de los entes locales y colabora en labores de prevención, socorro y rehabilitación [D197-2024-AND, art. 10].
• La inscripción en el Registro es requisito obligatorio para acceder a la formación del Instituto de Emergencias y Seguridad Pública de Andalucía y actuar en los planes de emergencia autonómicos [D197-2024-AND, art. 12.2].
• Se adscribe al Servicio Local de Protección Civil; cuando actúa en un plan de emergencia depende funcionalmente de la persona titular de la dirección del plan [D197-2024-AND, art. 13].
• Fuera de su ámbito territorial solo actúa previa autorización de su entidad local y comunicación posterior a la Delegación del Gobierno de la Junta en los supuestos tasados [D197-2024-AND, art. 14.2].

Para ser integrante del voluntariado se requiere [D197-2024-AND, art. 19.1]:

• Ser mayor de edad y tener plena capacidad de obrar [D197-2024-AND, art. 19.1.a)].
• No estar inhabilitado para funciones públicas por sentencia firme ni haber sido expulsado de una Agrupación por resolución administrativa firme [D197-2024-AND, art. 19.1.b)] [D197-2024-AND, art. 19.1.c)].
• Superar el curso de formación básica [D197-2024-AND, art. 19.1.e)], de duración no inferior a 45 horas [D197-2024-AND, art. 29.1].

La relación con la entidad local es una prestación de servicios gratuita y sin carácter laboral ni administrativo [D197-2024-AND, art. 20.2], y los voluntarios no tienen la condición de autoridad [D197-2024-AND, art. 22.3]. Tienen derecho a un seguro de accidentes y enfermedad y a un seguro de responsabilidad civil [D197-2024-AND, art. 23]. Para la Jefatura hay que superar el curso de formación continua o acreditar haberla ejercido durante al menos 3 años con anterioridad a la entrada en vigor del decreto [D197-2024-AND, art. 24.2]. La uniformidad atiende a los colores azul y naranja, con predominio del naranja en el apoyo operativo y bandas reflectantes grises de 5 centímetros [D197-2024-AND, art. 45].

5. La Agencia de Seguridad y Gestión Integral de Emergencias de Andalucía

• Es una agencia de régimen especial de las previstas en el artículo 54.2.c) de la Ley 9/2007 [DL2-2023-AND, art. 5].
• Tiene personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión [DL2-2023-AND, art. 6.1].
• Su objeto es coordinar, gestionar y ejecutar bajo un mando único el operativo de emergencias naturales y las producidas en el medio natural, y la formación en materia de seguridad [DL2-2023-AND, art. 6.2].
• Se adscribe a la Consejería con competencia en protección civil y emergencias [DL2-2023-AND, art. 6.3].
• Es el organismo técnico superior de protección civil y coordinación de emergencias de la Junta [DL2-2023-AND, art. 6.5]; integra los Servicios de Protección Civil, el GREA, el Centro de Emergencias 112 y el SEIF INFOCA [DL2-2023-AND, art. 6.5.f)], y da soporte técnico y administrativo a la Comisión de Protección Civil de Andalucía [DL2-2023-AND, art. 6.5.n)].